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加強黨對法治中國建設的集中統(tǒng)一領導

中國社會科學院法學研究所副所長、研究員 莫紀宏

　　尊敬的各位領導、各位來賓大家下午好!很高興有這樣的機會對黨的十九大報告所提出的加強對法治中國建設的集中統(tǒng)一領導談點看法。

　　我領到接到這個發(fā)言任務以后仔細查閱了一些材料，覺得這個題目有特定的內(nèi)涵，為什么我們不說加強黨對建設社會主義法治國家的集中統(tǒng)一領導呢?而用了加強對法治中國建設的集中統(tǒng)一領導這個詞呢?我個人覺得這里面有很大差異，需要我們在具體行動方案上采取不同的措施。習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)指出，深化依法治國實踐的一項重要措施，就是要成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的集中統(tǒng)一領導。這一重要講話精神為下一步全面推進依法治國各項法治工作奠定了牢靠的領導組織體制的保障，為法治中國建設指明了前進的方向，同時也為深化依法治國的實踐提出了一系列重大的理論和實踐課題，必須要認真加以對待。因此，要以成立中央全面依法治國領導小組為契機，建立健全對法治中國建設實行集中統(tǒng)一領導的體制機制和制度。

　　下面我從四個方面談談對這個問題的認識。為什么要對法治中國建設進行集中統(tǒng)一領導呢?我個人認為，這個法治中國建設，它相對于建設社會主義法治國家來說，具有更加具體的指向性。我們在建設法治中國的過程當中，時間表、路線圖還有空間范圍方面都有明確的要求。法治中國建設是一個非常復雜的社會系統(tǒng)工程。作為一個系統(tǒng)工程，不能單兵突進，也不能僅僅抓某些方面，必須要把它作為一個整體實行集中統(tǒng)一領導，這樣我們才能按部就班，才能有計劃分步驟地有效推進。那么為什么說法治中國建設是一個社會系統(tǒng)工程呢?這就要從法治中國建設的源頭來看。黨的十五大報告首次將依法治國、建設社會主義法治國家明確寫入了執(zhí)政黨報告，并且在1999年現(xiàn)行憲法第三次修改的時候，又把這個寫到憲法里去了，這樣就使得依法治國、建設社會主義法治國家成了黨的政策和國家憲法法律雙輪驅(qū)動的時代主題。這就給我們提出一個任務，建設社會主義法治國家，法治國家的內(nèi)涵是什么?法治國家是一個比較抽象的價值概念，它要通過具體時空表現(xiàn)出來。所以，2013年1月7日，習近平總書記在全國政法工作電視電話會議之前有一個明確指示，要全面推進平安中國、法治中國的建設，他明確提出了法治中國的概念。當時包括我們法學界在內(nèi)的很多人對這個概念還沒有完全理解，認為法治國家已經(jīng)是一個明確的目標概念，再提法治中國意義不是很大。我當時在認真深刻領會理解習近平總書記重要講話精神的基礎上，寫了幾篇文章力主使用法治中國這個概念。我個人認為法治中國的概念和法治國家有聯(lián)系但是又有獨特的內(nèi)涵，法治中國具象了法治國家，指向了法治國家主權(quán)管轄范圍內(nèi)所有的目標，相對法治國家來說，法治中國有更明確的時空指向性。正因為法治中國這個概念對于建設中國特色社會主義法治國家來說具有時空意義上的指引作用，所以法治中國的概念一經(jīng)提出就受到了執(zhí)政黨高度重視。2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》當中第九個重要議題就是要“推進法治中國建設”。

　　在第九個議題當中，法治中國建設既有原則性要求還有具體的制度安排，這樣就使得法治國家目標能夠落地，解決了法治國家在具體時空形態(tài)上怎么體現(xiàn)出來的理論難題。黨的十八屆四中全會審議通過的《全面推進依法治國決定》又進一步闡明了全面依法治國工作的復雜性，習近平總書記在關(guān)于《全面推進依法治國決定》的說明中，進一步地明確指出，全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領域一場深刻而廣泛的革命，需要付出長期艱苦的努力。所以，應該說用法治中國建設作為實現(xiàn)法治國家這個價值目標的具體方案意義重大。我覺得這是以習近平同志為核心的黨中央，在運用法治思維和法治方式推進國家治理體系現(xiàn)代化過程當中所采取的戰(zhàn)略部署，而且是一個確實有效的戰(zhàn)略步驟。

　　黨的十九大報告對法治中國建設有了進一步的要求，除了明確提出要成立中央全面依法治國領導小組加強對法治中國建設的集中統(tǒng)一領導之外，另外還從不同的方面對法治中國建設怎么來推進，怎么來加強領導也做出了一些安排和部署。首先，就是在時空方面，對于法治國家、法治政府和法治社會什么時候形成產(chǎn)生了一種新的表述，把它和中國特色社會主義，還有我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣髮崿F(xiàn)社會主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略兩個階段結(jié)合起來，要求在2020年到2035年這個時間段要基本建成法治國家、法治政府、法治社會，要讓三個法治目標狀態(tài)一同實現(xiàn)。另外，法治中國建設，在空間上的內(nèi)涵也得到了豐富和發(fā)展。法治中國是主權(quán)概念，具有地理特色，意味著在中華人民共和國領土上，法治中國的價值目標對所有空間都是適用的，不僅僅是中央這個層面適用，地方也適用，地方也要搞好地方法治建設。另外我們的特別行政區(qū)，也不能排斥在法治中國建設之外。所以說，我們也要按照法治中國建設這樣一個要求，來呼喚依法治港、依法治澳等等，這就是說要在法治中國建設的旗幟下具體推進各項法治工作。法治中國建設特別行政區(qū)也不能缺位，這也是我2014年4月15號在香港與占中發(fā)起人對話的時候著重強調(diào)的。過去我們強調(diào)要一國兩制、港人治港、澳人治澳，但是前提必須是依法治港、依法治澳，現(xiàn)在整個國家都在搞依法治國，憑什么中國范圍內(nèi)的某一個地方行政區(qū)域可以缺位呢?所以，依法治國的價值要求應該推廣到中華人民共和國主權(quán)管轄范圍之內(nèi)的所有地方，包括我們海外的公民還有大海上的中國航船等等，這是完全適用的。所以我個人認為法治中國建設，這是一個抓手，是法治國家建設的行動抓手。

　　第二，我考察了一下地方各級依法治理領導小組成立和運行的情況，它們的成立，總的來說，完善了地方法治，為法治中國建設的統(tǒng)一領導提供了經(jīng)驗?！岸濉逼辗ㄒ?guī)劃實施期間，各個地方開始把普法和依法治理結(jié)合起來，實踐中并且形成了幾種模式，有的地方把普法依法治理領導小組，特別是辦公機構(gòu)放在人大常委會下面;有的是設在在黨委政法委下面;有的設在司法行政部門下面，不一樣。但實際上我們發(fā)現(xiàn)這四種模式有它各自的優(yōu)點也有它各自的缺點，所以，黨的十八屆四中全會審議通過的《全面推進依法治國決定》當中講到要加強全面依法治國統(tǒng)一領導、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。根據(jù)《全面推進依法治國決定》的要求，在全國范圍內(nèi)都成立了各級黨委主要負責人牽頭的依法治國領導小組，這樣，地方各級黨委就從組織領導體制上完成了黨對全面依法治國各項法治工作實行統(tǒng)一領導的體制機制制度構(gòu)建任務。

　　第三，成立中央全面依法治國領導小組，符合法治中國建設的大方向。這次黨的十九大報告明確講要在中央設立全面依法治國領導小組，這個制度安排順應了法治中國建設的基本要求。過去我們在法治中國建設過程當中，在地方法治建設方面積累了很多經(jīng)驗，但是一直缺少全國層面這樣一個領導小組或領導機構(gòu)。所以，我們在全面依法治國過程當中推行的很多大政方針，雖不能說各吹各的調(diào)，但確實有很多差異，這些差異就需要我們來集中加以領導、協(xié)調(diào)。而在中央層面法治建設的各個領域中，有時候也會發(fā)現(xiàn)不同領域雖不能說存在著隔閡，但可以說有一些縫隙。我們的立法一直是全國人大在管，依法行政、建設法治政府國務院在管，政法工作是中央政法委在管，各個領域還不能做到完全協(xié)調(diào)一致，這一局面不能完全適應法治中國建設的要求。所以，這次黨的十九大報告明確提出來，要在中央成立全面依法治國領導小組。我個人認為這一制度安排有幾個優(yōu)勢，一是可以統(tǒng)籌中央層面各個領域的法治工作，減少沖突和差異;二是成立這樣一個中央層面的領導小組有利于建立全國范圍內(nèi)全面依法治國各項法治工作上下統(tǒng)一和有機協(xié)調(diào)的總的領導體制，這樣就使得省里面的、市里面的、縣里面成立的各種依法治理領導小組都有了一個統(tǒng)一的聲音，執(zhí)行統(tǒng)一的政策?？梢杂芍醒肴嬉婪ㄖ螄I導小組來把握大方向，統(tǒng)領全局。

　　應該來說，黨的十九大報告，提出要在中央層面成立全面依法治國領導小組我覺得是非常及時的，順應了我們建設社會主義法治國家的各項要求。

　　第四，加強法治中國建設統(tǒng)一領導，除了要在中央層面建立全面依法治國領導小組之外，還要著重解決這個機構(gòu)的科學功能問題。建立機構(gòu)不是目的，建立機構(gòu)要解決功能，功能是什么?在中央層面怎么樣對全面依法治國進行領導，我認為關(guān)鍵就是要發(fā)揮自身的統(tǒng)籌作用。黨的十八屆四中全會《全面推進依法治國決定》明確指出，要把黨的領導貫徹到依法治國全過程各方面，是我們國家社會主義法治建設的基本經(jīng)驗，這樣就要求在中央層面成立全面依法治國領導小組，充分發(fā)揮領導小組在全面依法治國中統(tǒng)攬全局的作用。

　　具體說首先就是要實現(xiàn)黨的十八屆四中全會審議通過的《全面推進依法治國決定》當中講的堅持“三個統(tǒng)一”，要把依法治國、依法執(zhí)政統(tǒng)一起來，要把人大政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、乃至將要全面設置的監(jiān)察機關(guān)履行職能和開展工作統(tǒng)一起來，要把制定憲法、修改憲法、解釋憲法同黨在憲法范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，這個任務就應該由中央全面依法治國領導小組來統(tǒng)籌。

　　第二要堅持“四個善于”原則，中央層面的全面依法治國領導小組要著重解決如何把黨的政策轉(zhuǎn)化成國家法律，這是一個大的方針;怎么把黨中央推薦的人員選派到人大、政府、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)中去;怎么樣來解決立法過程當中的重大理論問題、實踐問題;怎么樣解決過去我們想解決而不能解決的問題等等，這些都是全面依法治國領導機構(gòu)在中央層面這個小組所要完成的任務。

　　第三個是中央層面全面依法治國領導小組還可以監(jiān)督法治體系的建設。十九大報告當中明確提出，全面依法治國的總目標就是要建設中國特色社會主義法治體系。在黨的十八屆四中全會已經(jīng)講了，法治體系在實踐層面包括五個方面，法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系，這五個體系怎么建設?相互什么關(guān)系是什么?這都是在中央層面才能解決的重要事項。

　　總之，中央層面成立全面依法治國領導小組，就是要站在中央的高度看待全面依法治國如何統(tǒng)籌的問題，要在全面依法治國總目標的指引下，對全面依法治國涉及到的各項具體法治工作進行宏觀性、政策性的協(xié)調(diào)指導，著力解決重大的理論問題和實踐問題，著力解決過去想解決而沒有解決的問題，要真正地起到全面依法治國定海神針的作用。

　　以上就是我的一些不成熟的觀點，歡迎各位領導和來賓批評指正，謝謝大家!