金融的安全靠制度、活力在市場、秩序靠法治。資本市場是金融市場的重要組成部分和關(guān)鍵風(fēng)險場域，資本市場的法治建設(shè)水平關(guān)乎我國金融強國目標的實現(xiàn)，關(guān)乎我國金融風(fēng)險的治理效果，關(guān)乎我國金融發(fā)展的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。2024年4月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強監(jiān)管防范風(fēng)險推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，進一步聚焦服務(wù)中國式現(xiàn)代化大局，錨定加快建設(shè)金融強國目標，為我國資本市場的持續(xù)發(fā)展和深度轉(zhuǎn)型擘畫了藍圖，即到2035年，基本建成具有高度適應(yīng)性、競爭力、普惠性的資本市場；到本世紀中葉，資本市場治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平進一步提高，建成與金融強國相匹配的高質(zhì)量資本市場。

　　法治興則市場興，必須在法治軌道上推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展，堅持強監(jiān)管、防風(fēng)險，以完善資本市場基礎(chǔ)制度為重點，以提升資本市場的監(jiān)管治理效能為主線，以破除資本市場的改革卡點堵點為抓手，以強化證券司法和證券監(jiān)管的協(xié)同為保障，以賦能資本市場的制度型開放為契機，更好地發(fā)揮法治對資本市場固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用。

　　一、以完善資本市場基礎(chǔ)制度為重點

　　科學(xué)合理的金融制度是國家經(jīng)濟金融穩(wěn)定高效運行的基本保障。習(xí)近平總書記強調(diào)，“金融制度是經(jīng)濟社會發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度”①。資本市場涉及面廣、利益主體多元、權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜、信息不對稱特征突出，在尊重市場規(guī)律基礎(chǔ)上，體系化的規(guī)則建構(gòu)顯得尤為重要。歷經(jīng)三十余年的探索實踐，我國已初步建構(gòu)起資本市場的基礎(chǔ)制度框架，但由于經(jīng)濟形勢變化、市場創(chuàng)新發(fā)展和國內(nèi)外風(fēng)險危機演化等因素的影響，資本市場的基礎(chǔ)制度有待進一步完善、更新和體系化，以更符合我國新發(fā)展階段的要求，推動資本市場更好地服務(wù)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。

　　第一，增強資本市場制度的競爭力。在資本市場發(fā)展初期，囿于制度建設(shè)經(jīng)驗有限，我國對域外制度進行了較多借鑒，但隨著市場變遷和我國制度設(shè)計的經(jīng)驗積累，今后的制度建設(shè)及完善應(yīng)有更本土化的制度創(chuàng)新與體系闡釋，以有力支撐我國資本市場的高質(zhì)量發(fā)展。2023年，中央金融工作會議為我國資本市場的創(chuàng)新制度建設(shè)提出了體系性的領(lǐng)域指引，應(yīng)圍繞“科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融”等五篇大文章進行重點的立法和修法，以形成中國特色資本市場制度創(chuàng)新矩陣，有效支撐科技創(chuàng)新，提升對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新技術(shù)的包容性。

　　第二，補足資本市場的緊要短板制度。市場化和法治化是資本市場建設(shè)和發(fā)展的“一體兩翼”。按照我國當前資本市場的運作情況，應(yīng)加快上市公司監(jiān)管、證券公司監(jiān)管、證券投資基金監(jiān)管、期貨衍生品監(jiān)管、債券監(jiān)管、證券登記結(jié)算設(shè)施等領(lǐng)域的立法修法工作，尤其是當前部門規(guī)章和規(guī)范性文件比較冗雜，要加強相關(guān)行政法規(guī)的出臺，為資本市場的運作和糾紛化解提供更加有力的法律法規(guī)依據(jù)。此外，減持問題頗受市場關(guān)注，應(yīng)全面完善減持規(guī)則體系，堵塞制度漏洞。一是強調(diào)類型化施策，對不同類型股東進行差異化減持管理；二是突出實質(zhì)重于形式的穿透式監(jiān)管，通過規(guī)則的細化全力防范各類“曲線式”繞道減持；三是責(zé)令違規(guī)主體購回違規(guī)減持股份并上繳價差，以此為切口從制度上保障資本市場的良法善治。

　　第三，優(yōu)化資本市場的危機處置制度。防控風(fēng)險是金融工作的永恒主題。黨的二十大報告強調(diào)，“強化金融穩(wěn)定保障體系”，“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線”。目前資本市場的危機處置制度有待完善。一是堅持用市場化法治化手段防范化解風(fēng)險，增強資本市場的內(nèi)在穩(wěn)定性；二是注重事前的風(fēng)險防范，強化對資本市場風(fēng)險的監(jiān)測預(yù)警和早期糾正，完善對資本市場金融創(chuàng)新活動的風(fēng)險評估反饋機制；三是在事后端健全資本市場風(fēng)險追責(zé)制度，壓實風(fēng)險的防控責(zé)任分配。

　　第四，系統(tǒng)審視金融市場的修法立法聯(lián)動。完善資本市場制度，應(yīng)當堅持系統(tǒng)觀念。應(yīng)進一步全面推動與中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、票據(jù)法、信托法、證券法、證券投資基金法、期貨和衍生品法、保險法、反洗錢法等法律的聯(lián)動修改，并盡快推進金融穩(wěn)定法和金融監(jiān)管法的落地。在此基礎(chǔ)上，進一步強化頂層設(shè)計，為作為金融行業(yè)基礎(chǔ)性法律的金融法出臺創(chuàng)造條件。

　　二、以提升資本市場的監(jiān)管治理效能為主線

　　習(xí)近平總書記指出，“金融監(jiān)管要‘長牙帶刺’、有棱有角”②。法律的生命力在于實施。資本市場是資金、主體、產(chǎn)品、信息的集散地，風(fēng)險亦在此不斷交匯衍化，各種創(chuàng)新迭代迅速，僅依靠市場契約精神和自律運作難以完全保護投資者合法權(quán)益，必須強化監(jiān)管的介入，及時消除空白和盲區(qū)。應(yīng)加快構(gòu)建從入口、持續(xù)監(jiān)管到出口，再到機構(gòu)監(jiān)管、交易監(jiān)管的全方位立體化資本市場監(jiān)管體系，積極穩(wěn)妥推進金融創(chuàng)新和與之相匹配的監(jiān)管能力建設(shè)。

　　第一，堅持對上市公司嚴格監(jiān)管的底線。上市公司的違法違規(guī)行為是資本市場的毒瘤，應(yīng)當繼續(xù)嚴厲打擊欺詐發(fā)行、財務(wù)造假、內(nèi)幕交易、市場操縱等違法違規(guī)行為，維護市場公開、公平、公正的基本秩序，保障資本市場的平穩(wěn)健康運行。進一步加強信息披露和公司治理的監(jiān)管，督促上市公司完善內(nèi)部控制體系。獨立董事應(yīng)充分履行監(jiān)督職責(zé)，同時強化其履職保障和約束。強化對上市公司現(xiàn)金分紅的監(jiān)管，既要對多年未分紅或分紅比例偏低的公司，采取限制大股東減持、實施風(fēng)險警示等限制性懲罰性措施，又要對分紅優(yōu)質(zhì)公司進行激勵，增強分紅的穩(wěn)定性、預(yù)期性和連續(xù)性。加強對并購重組領(lǐng)域的監(jiān)管，關(guān)注并購主體的主業(yè)相關(guān)度，加大對“借殼上市”的深度監(jiān)管。

　　第二，引導(dǎo)行業(yè)機構(gòu)樹立正確的經(jīng)營理念。資本市場的監(jiān)管在我國不能僅限于“守夜人”的執(zhí)法，還應(yīng)適當發(fā)揮監(jiān)管引導(dǎo)功能，尤其是對特殊的主體、業(yè)務(wù)、行為應(yīng)有一定的規(guī)則指引。要引導(dǎo)行業(yè)機構(gòu)妥善平衡功能性和盈利性的關(guān)系，從前端加強行業(yè)機構(gòu)股東、業(yè)務(wù)準入管理，完善高管人員任職條件與備案的管理制度。針對當前行業(yè)中介機構(gòu)的業(yè)務(wù)短板，通過監(jiān)管推動行業(yè)機構(gòu)加強投資能力和財富管理能力建設(shè)。針對不同規(guī)模和水平的中介，采取差異化的監(jiān)管方案，鼓勵頭部機構(gòu)通過并購重組、組織創(chuàng)新等方式提升核心競爭力，支持中小機構(gòu)實現(xiàn)差異化發(fā)展。同時，明確不同中介機構(gòu)“看門人”的責(zé)任范圍邊界，為中介機構(gòu)履職展業(yè)提供穩(wěn)定的監(jiān)管預(yù)期。

　　第三，規(guī)范和完善證券監(jiān)管的工具箱。資本市場獨特的運作規(guī)律決定了其監(jiān)管工具具有自身特色。近年來，我國證券監(jiān)管的手段、措施和工具不斷完善，對資本市場風(fēng)險治理起到了重要作用，但目前尚需從兩方面予以規(guī)范和完善。其一，進一步完善證券市場監(jiān)管工具箱，明確證券監(jiān)管措施的法律屬性、執(zhí)法程序和救濟保障方式，加強對監(jiān)管對象的治理和監(jiān)管主體的再治理。其二，要有效處理技術(shù)監(jiān)管的安全和效率問題，隨著區(qū)塊鏈、人工智能、大數(shù)據(jù)、算法等技術(shù)的迅速發(fā)展和應(yīng)用，智能化監(jiān)管等監(jiān)管科技的定位有待進一步明晰。監(jiān)管科技應(yīng)有重心和邊界，不能泛化為過度介入市場的工具，建議在中央金融委員會的統(tǒng)籌下，運用監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，對跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨市場開展融資活動和風(fēng)險較高的重點融資平臺建立清單化的分類分級監(jiān)管，加強全覆蓋的動態(tài)綜合監(jiān)測。

　　第四，深化部際和央地的協(xié)調(diào)聯(lián)動監(jiān)管。從宏觀政策角度看，資本市場要服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展，要進一步強化宏觀政策協(xié)同，促進實體經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。從稅收角度看，要落實并完善上市公司股權(quán)激勵、私募股權(quán)創(chuàng)投基金、不動產(chǎn)投資信托基金等稅收政策，使財稅體系更能有助于創(chuàng)新資本的形成和活躍。從數(shù)據(jù)共享角度看，監(jiān)管的聯(lián)動已不限于傳統(tǒng)的處罰合作，更多的是一種數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的接入和信息的傳遞分析，目前我國金融監(jiān)管數(shù)據(jù)共享不夠充分，應(yīng)進一步建立及持續(xù)優(yōu)化央地和跨部門監(jiān)管數(shù)據(jù)共享機制。此外，應(yīng)壓實地方政府在提高上市公司質(zhì)量及化解債券違約、私募機構(gòu)風(fēng)險等方面的責(zé)任，明確在金融穩(wěn)定事宜上的央地責(zé)任分配。

　　三、以破除資本市場的改革卡點堵點為抓手

　　當前，我國資本市場高質(zhì)量發(fā)展進程中還存在一些卡點堵點問題，主要包括服務(wù)實體經(jīng)濟的質(zhì)效不夠高，融資結(jié)構(gòu)不夠合理，在科技創(chuàng)新、綠色轉(zhuǎn)型、中小微企業(yè)的支持、多層次資本市場體系建設(shè)、股債期貨的協(xié)同發(fā)展等方面有待加強。從法治角度出發(fā)，不僅要著力破除相關(guān)體制機制障礙，在根本意義上，還應(yīng)從投資文化層面進行基礎(chǔ)性的引導(dǎo)，以培育良好的行業(yè)文化和投資文化。

　　一方面，從投資端，培育長期投資的市場生態(tài)，完善適配長期投資的基礎(chǔ)制度。

　　從投資品種上，大力發(fā)展權(quán)益類公募基金；從投資程序上，建立交易型開放式指數(shù)基金的快速審批通道，減少指數(shù)化投資的發(fā)展障礙，全面加強基金公司投研能力建設(shè)；從投資品種上，進一步豐富公募基金投資的類別和組合范圍，從既往的規(guī)模導(dǎo)向向投資者回報導(dǎo)向轉(zhuǎn)變；從投資費率上，適度降低公募基金行業(yè)綜合費率；從具體投資品種的突破口來看，以優(yōu)化保險資金權(quán)益投資為抓手，鼓勵其開展長期權(quán)益投資，同時完善全國社會保障基金、基本養(yǎng)老保險基金投資政策，提升企業(yè)年金、個人養(yǎng)老金投資靈活度，鼓勵銀行理財和信托資金積極參與資本市場，引導(dǎo)和培育長期投資的市場生態(tài)。

　　另一方面，從評估端，引導(dǎo)樹立與經(jīng)營績效、業(yè)務(wù)性質(zhì)、合規(guī)風(fēng)控、社會文化相適應(yīng)的長期投資理念。在資本市場運作中，應(yīng)對相關(guān)中介機構(gòu)和人員的管理投資考核進行引導(dǎo)。例如，調(diào)整備受市場關(guān)注的證券基金行業(yè)的薪酬管理制度，修訂基金管理人的分類評價制度。同時，持續(xù)開展行業(yè)文化的綜合治理，建立健全從業(yè)人員分類名單制度和執(zhí)業(yè)聲譽管理機制，引導(dǎo)樹立長期投資、價值投資等理念。

　　四、以強化證券司法和證券監(jiān)管的協(xié)同為保障

　　司法是維護社會公平正義的最后一道防線，在資本市場高質(zhì)量發(fā)展的進程中，司法的作用不容忽視。尤其是證券市場中，各種產(chǎn)品、交易結(jié)構(gòu)、商業(yè)模式的創(chuàng)新層出不窮，監(jiān)管的動態(tài)規(guī)制雖及時但穩(wěn)定性不足，這更需要司法提供穩(wěn)定性的預(yù)期保障和對疑難案件、新興領(lǐng)域案件的裁判填補監(jiān)管的漏洞。明確證券司法的定位，強化證券司法和證券監(jiān)管的協(xié)同，是關(guān)乎資本市場高質(zhì)量發(fā)展的重要問題。

　　第一，發(fā)揮證券司法的主動性。資本市場案件糾紛往往較為復(fù)雜，這對執(zhí)法司法工作提出了較高要求，完善中國特色的資本市場（證券期貨）執(zhí)法司法體制機制的重要性和迫切性更為突出。要優(yōu)化行政處罰和刑事制裁銜接的具體機制，增強可操作性，避免“選擇性違法”；要進一步加大行政、民事、刑事立體化追責(zé)力度，重點落實保障投資者利益的民事賠償救濟；根據(jù)虛假陳述司法解釋的制定和適用經(jīng)驗，適時制定內(nèi)幕交易、操縱市場民事賠償?shù)人痉ń忉?；對具有前沿性、亟待法律明確且對金融市場具有重大影響的典型事實與法律問題而可能引發(fā)的糾紛，逐步推進“案例測試機制”，向資本市場提供明確的規(guī)則指引。

　　第二，保證證券司法的穩(wěn)定性。由于證券市場存在的周期規(guī)律，證券監(jiān)管具有回應(yīng)性的特點，其亦存在周期性變化，二者猶如矛盾的兩面，遵循“創(chuàng)新—監(jiān)管—再創(chuàng)新—再監(jiān)管”的周期循環(huán)交替。這種周期間隙循環(huán)的問題影響著證券監(jiān)管的效果，倘若證券司法緊隨監(jiān)管規(guī)章變動，將使得風(fēng)險進一步加劇，這可能影響法律穩(wěn)定性。因此，在涉及資本市場的案件中，應(yīng)保持司法謙抑的定力。

　　第三，推進證券司法與監(jiān)管的有效協(xié)同。證券司法和證券監(jiān)管并非是非此即彼的割裂關(guān)系，二者應(yīng)進行有效的協(xié)同。證券監(jiān)管存在及時性、專業(yè)性、有效性等優(yōu)點，司法部門在進行商事合同效力糾紛的審判時，不應(yīng)對監(jiān)管規(guī)章采取“一刀切”的完全參照或完全否定的態(tài)度，應(yīng)在尊重監(jiān)管規(guī)章的專業(yè)性基礎(chǔ)上，采取合理的論證，深入分析監(jiān)管背后是否存在系統(tǒng)性金融風(fēng)險等并提供科學(xué)規(guī)范的指引，促進證券創(chuàng)新和證券安全的平衡。

　　五、以賦能資本市場的制度型開放為契機

　　開放是發(fā)展的出路。習(xí)近平總書記強調(diào)，“要提高金融業(yè)全球競爭能力，擴大金融高水平雙向開放”③。黨的十八大以來，我國資本市場雙向開放持續(xù)穩(wěn)步推進，滬深港通、滬倫通、債券通、放開境外證券期貨經(jīng)營機構(gòu)持股比、紅籌企業(yè)回歸、中日ETF互通等一批標志性開放項目落地，為我國資本市場提升開放程度和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供了有力支撐。然而，現(xiàn)有雙向開放舉措存在政策型開放、項目式開放、要素型開放、管道式開放、區(qū)域性開放的特征，缺乏明確整體的目標引導(dǎo)和連續(xù)穩(wěn)定的制度保障，不利于境內(nèi)外主體形成穩(wěn)定預(yù)期，也不利于確認和鞏固開放成果?！秶鴦?wù)院關(guān)于進一步促進資本市場健康發(fā)展的若干意見》《中共中央?國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》不僅提出資本市場對內(nèi)對外雙向開放，而且強調(diào)要向制度型開放轉(zhuǎn)變。要以制度型開放為重點，推進資本市場高水平對外開放，增強開放政策的透明度、穩(wěn)定性和可預(yù)期性。

　　第一，資本市場制度型開放需重點突破的四個面向。資本市場的制度型開放應(yīng)破除偶發(fā)性、分散性的問題，增強制度的體系性和聯(lián)動性，以金融的安全、效率和公平為總體要求，從市場機制和法律運作的互動出發(fā)，明確制度型開放的現(xiàn)實路徑和科學(xué)安排，對機制創(chuàng)新的制度供給、風(fēng)險防控的制度保障、國際合作的制度協(xié)調(diào)和頂層設(shè)計的制度統(tǒng)合進行全面檢視和系統(tǒng)完善。

　　第二，資本市場制度型開放需重點推進的四個層面。設(shè)施、主體、工具和資本構(gòu)成了我國資本市場制度型開放的多層次機制。以支付清算、登記托管、交易場所為代表的基礎(chǔ)設(shè)施是資本市場底層架構(gòu)，以投融資主體、經(jīng)營主體為代表的參與者是資本市場有機組成部分，以股權(quán)型產(chǎn)品、債券型產(chǎn)品、融合型產(chǎn)品、衍生型產(chǎn)品為代表的工具是資本市場交易對象，資本是銜接貫通上述要素的關(guān)鍵載體。在法律體系的整體性重構(gòu)中，應(yīng)緊密圍繞開放的四個層面進行整體設(shè)計，既保證開放的全面推進，也有針對性地重點施策。

　　第三，資本市場制度型開放需重點識別的四種風(fēng)險。風(fēng)險防控是資本市場制度型開放的底線，由于跨境因素的引入，風(fēng)險面向擴大且復(fù)雜度升高。應(yīng)充分識別資本市場跨境風(fēng)險的類型及其生成、傳導(dǎo)、擴散和處置的內(nèi)在機理，重點關(guān)注內(nèi)部性風(fēng)險擴散（如違約風(fēng)險、流動性風(fēng)險）、技術(shù)性數(shù)據(jù)風(fēng)險、跨市場風(fēng)險聯(lián)動、跨領(lǐng)域風(fēng)險傳導(dǎo)（如政治風(fēng)險、經(jīng)濟動蕩），有效保障金融穩(wěn)定和投資者合法權(quán)益。

　　第四，資本市場制度型開放需重點強化的四種合作。資本市場的開放面臨國際國內(nèi)兩個市場和國際國內(nèi)兩類規(guī)則，對國際合作提出了新的需要。在資本市場高質(zhì)量發(fā)展的過程中，域內(nèi)外的合作應(yīng)遵循市場互通、經(jīng)驗互鑒、優(yōu)勢互補的基本原則，從會計審計的制度互認、跨境執(zhí)法的監(jiān)管合作、法律爭議中的司法協(xié)作以及深層次推動我國參與國際治理的維度，提升我國在國際資本市場規(guī)則制定中的話語權(quán)和影響力。

　　當前，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的國際環(huán)境和國內(nèi)條件都在發(fā)生深刻而復(fù)雜的變化，各種矛盾風(fēng)險不斷交織涌現(xiàn)，資本市場的發(fā)展也面臨著更多的挑戰(zhàn)，要充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用，聚焦補足基礎(chǔ)制度、優(yōu)化監(jiān)管效能、培育投資文化、協(xié)同司法監(jiān)管和推進雙向開放，逐步構(gòu)建本土化的現(xiàn)代金融體系，增強我國資本市場的國際競爭力，促進我國由金融大國向金融強國邁進。

　　作者：武漢大學(xué)習(xí)近平法治思想研究中心執(zhí)行主任、人文社會科學(xué)研究院院長