一、統(tǒng)一大市場是社會主義市場經(jīng)濟的必然要求

　　《中華人民共和國憲法》第十五條明確規(guī)定：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟。”市場經(jīng)濟的基本內(nèi)涵是市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，實行自由競爭與公平競爭，而其基本前提是全國統(tǒng)一市場的形成。我國改革開放的歷史，實際上也是不斷建設全國統(tǒng)一市場的過程。

　　早在1980年，《國務院關于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》就已經(jīng)明確指出：“開展競爭必須打破地區(qū)封鎖和部門分割。任何地區(qū)和部門都不準封鎖市場，不得禁止外地商品在本地區(qū)、本部門銷售?！贝撕髿v屆黨的全國代表大會、三中全會，都反復強調(diào)市場經(jīng)濟的改革方向與目標，強調(diào)建設全國統(tǒng)一市場。

　　2022年3月，《中共中央?國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》從指導思想、工作原則、主要目標、具體舉措、組織實施保障等方面對建設全國統(tǒng)一大市場作出全面部署。2022年10月，黨的二十大報告將“構建全國統(tǒng)一大市場”作為構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容。2024年7月，黨的二十屆三中全會再次強調(diào)“構建全國統(tǒng)一大市場”，并特別提出“加強公平競爭審查剛性約束”的要求。

　　加快建設全國統(tǒng)一大市場，是我國改革開放四十多年來實踐經(jīng)驗總結深化的必然結果，是我國憲法所規(guī)定的社會主義市場經(jīng)濟的應有內(nèi)涵，其核心內(nèi)容是高效規(guī)范、公平競爭、充分開放，著力破除各種形式的地方保護和市場分割，以實現(xiàn)更大范圍內(nèi)的商品要素資源的暢通流動。其重要前提就是市場規(guī)則的統(tǒng)一和平等無歧視的實施，保證法制統(tǒng)一。

　　二、構建全國統(tǒng)一大市場必須以法制統(tǒng)一為前提

　　法制統(tǒng)一是我國憲法確定的基本原則，也是社會主義法治的基本要求。在構建全國統(tǒng)一大市場的過程中，堅持法制統(tǒng)一，首先要全面貫徹實施憲法相關規(guī)定，以公平競爭、自由競爭的要求為核心與標準，完善社會主義市場經(jīng)濟法律體系。

　　我國進行市場化改革和建設社會主義市場經(jīng)濟體制以來，全國統(tǒng)一大市場建設的最主要障礙是地方保護和行政性壟斷，其主要表現(xiàn)形式是濫用行政權力、制定和實施損害公平競爭的政策及各類規(guī)范性文件。2014年10月20日，習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出，“一些地方利用法規(guī)實行地方保護主義，對全國形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法治統(tǒng)一”。

　　實行社會主義市場經(jīng)濟體制之初，我國就于1993年制定了《中華人民共和國反不正當競爭法》，其第七條對行政壟斷和地方保護進行了明確的禁止。2007年我國又制定了《中華人民共和國反壟斷法》，對行政壟斷進行了專章規(guī)定，為構建全國統(tǒng)一市場提供了規(guī)則指引與制度保障。但是，由于經(jīng)濟發(fā)展階段局限、地區(qū)發(fā)展水平差異、利益驅(qū)動、法律實施機制等各種復雜原因，反壟斷法所規(guī)定的統(tǒng)一規(guī)則在實踐中并未取得應有的效果，地區(qū)封鎖、市場分割等現(xiàn)象依然存在，阻礙了全國統(tǒng)一大市場的建設。近年來，在新發(fā)展理念指導下，為了實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，國家加快了構建全國統(tǒng)一大市場的進程，建立健全事前、事后各種機制，以更好地實現(xiàn)法制統(tǒng)一。

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　　我國憲法第五條第三款規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！痹诜伞⑿姓ㄒ?guī)、地方性法規(guī)的制定過程中，保障這些立法符合憲法規(guī)定就成為立法活動的基本要求，也成為《中華人民共和國立法法》對立法程序進行全面規(guī)定的基本任務。

　　2023年修改的立法法在全國人大常委會立法程序中明確規(guī)定了合憲性審查的內(nèi)容，如：法律草案的說明應當包括涉及合憲性問題的相關意見；對法律案中涉及的合憲性問題，憲法和法律委員會應當在修改情況的匯報或者審議結果報告中予以說明。這些規(guī)定正式而明確地設立了法律制定過程的合憲性審查程序，是實現(xiàn)和保障法制統(tǒng)一的重要舉措。

　　對于行政法規(guī)，《行政法規(guī)制定程序條例》第三條明確規(guī)定，“制定行政法規(guī)，應當貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署，符合憲法和法律的規(guī)定”，并要求國務院法制機構對行政法規(guī)送審稿進行多方面的審查。對于地方性法規(guī)，立法法不僅規(guī)定了“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”的前提，而且要求省級人大常委會在批準市級地方性法規(guī)時，應當進行合法性審查，以確定其內(nèi)容是否與憲法、法律、行政法規(guī)和本省的地方性法規(guī)相抵觸。

　　（二）立法后的合憲性審查制度

　　為了有效維護法制統(tǒng)一原則，消除已經(jīng)制定的法律文本可能存在的不合憲法規(guī)定的內(nèi)容，還需要建立立法后的合憲性審查制度。

　　備案制度中的合憲性審查。2023年12月，《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》提出“有件必備、有備必審、有錯必糾”的基本原則，并特別強調(diào)：“在備案審查工作中注重審查法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的內(nèi)容，認真研究涉憲性問題，及時督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問題的規(guī)范性文件?！?/span>

　　依申請的合憲性審查。有關國家機關依法向全國人民代表大會常務委員會書面提出審查要求，由全國人民代表大會有關的專門委員會和常務委員會工作機構進行審查、提出意見；其他國家機關和社會組織、企業(yè)事業(yè)單位以及公民則可以依法提出書面審查建議，由常務委員會工作機構進行審查；必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在審查中，堅持有錯必糾并依法作出糾正和撤銷決定。

　　不合憲法規(guī)定的撤銷制度。如果發(fā)現(xiàn)或認定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法相抵觸或者存在合憲性問題的，審查機構可以向制定機關提出書面審查意見，由立法機關進行修改或者廢止；如果制定機關不予修改或廢止的，全國人大常委會有權依法撤銷同憲法相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)。

　　（三）合法性審查

　　以反壟斷法為代表的相關法律，依照憲法的規(guī)定、原則和精神，對構建全國統(tǒng)一大市場的具體內(nèi)容進行了落實與細化，但由于憲法規(guī)定的內(nèi)容較為原則與抽象，在立法實踐中更為普遍的是合法性審查，即對于法律文本的內(nèi)容是否違反反壟斷法等的規(guī)定進行審查。同時，從我國市場經(jīng)濟建設的實踐來看，影響、阻礙甚至破壞全國統(tǒng)一大市場建設的主要是行政機關的權力濫用和地方保護，而這些行政壟斷行為的載體往往是政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。因此，為保障法制統(tǒng)一和全國統(tǒng)一大市場建設，更為繁重與緊迫的任務是對這些規(guī)范性文件是否符合反壟斷法等進行合法性審查。

　　為此，國務院2019年頒布的《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定，縣級以上地方人民政府在作出和調(diào)整重大行政決策時，必須進行合法性審查，其重要內(nèi)容之一便是“決策草案內(nèi)容是否符合有關法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策的規(guī)定”。從制度建設的層面，通過合法性審查（或?qū)徍耍┏绦蚺c制度的設置，那些具有行政壟斷色彩、妨礙全國統(tǒng)一大市場建設的政策措施可以有效地予以過濾與剔除，從而保障各級行政機關制定的規(guī)范性文件以及作出的重大行政決策，符合反壟斷法等的規(guī)定，實現(xiàn)法制統(tǒng)一的要求。

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　　鑒于構建全國統(tǒng)一大市場在高質(zhì)量發(fā)展、高水平社會主義市場經(jīng)濟體制建設過程中的極端重要性，國務院2016年發(fā)布了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，將公平競爭審查作為一種特殊的合法性審查予以獨立規(guī)定與強調(diào)。

　　近年來，隨著黨和政府對競爭政策基礎地位的認識不斷深化和重視，各級行政機關開展了卓有成效的公平競爭審查工作，對推進全國統(tǒng)一大市場建設起到了重要的作用。因此，國務院在2024年6月公布了《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》），將該制度以行政法規(guī)的形式予以全面規(guī)定。依據(jù)這一條例，公平競爭審查制度適用于涉及經(jīng)營者經(jīng)濟活動的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施的起草活動；審查標準包括市場準入和退出、商品及要素自由流動、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為四個方面共19項具體標準。

　　就全國統(tǒng)一大市場建設而言，我國已經(jīng)建立健全了由合憲性審查、合法性審查和公平競爭審查制度組成的法制統(tǒng)一的實施與保障機制，全面覆蓋了涉及市場主體經(jīng)濟活動、公平競爭的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及具體的政策措施，可以有效地防止阻礙與破壞全國統(tǒng)一大市場建設的各種行政決策與行政行為。

　　三、以法治統(tǒng)一服務保障全國統(tǒng)一大市場建設

　　“徒法不足以自行”。制定完善的制度只是全國統(tǒng)一大市場建設的前提，實踐中制度的實施至關重要，需要以法治的統(tǒng)一為全國統(tǒng)一大市場的建設提供有力服務保障。

　　（一）立法機關：進一步完善反行政壟斷的規(guī)定

　　全國人大常委會在2022年修改反壟斷法時，不僅明確規(guī)定了競爭政策的基礎地位和公平競爭審查制度，而且通過增設三個具體條文，進一步完善了反行政壟斷的規(guī)定，包括禁止不平等待遇、配合調(diào)查義務、約談制度等內(nèi)容，從而建立健全了我國的反行政壟斷制度，從頂層設計的角度為構建全國統(tǒng)一大市場奠定了基本的規(guī)則體系。但是從反壟斷法實施以來的情況看，我國反行政壟斷的制度實施還存在著提升空間。

　　一是健全行政壟斷的查處機制。依據(jù)現(xiàn)行反壟斷法，反壟斷執(zhí)法機構雖然有權對行政壟斷行為進行調(diào)查，但無權進行處理，只能向上級機關提出依法處理的建議。這種制度對于及時有力打擊行政壟斷行為、向全社會表明國家對行政壟斷的否定態(tài)度進而大力推進全國統(tǒng)一大市場的建設而言，還是存在不足。

　　二是完善行政壟斷的責任追究制度?，F(xiàn)行反壟斷法并未規(guī)定行政壟斷行為對經(jīng)營者造成損失的責任承擔，實踐中經(jīng)營者只能依據(jù)國家賠償法的規(guī)定以“侵犯財產(chǎn)權”造成財產(chǎn)損害為由進行索賠，但往往難以獲得賠償。

　　因此，現(xiàn)行制度難以充分發(fā)揮外部主體對行政壟斷行為的監(jiān)督與追究作用。鑒于行政壟斷是全國統(tǒng)一大市場建設的主要障礙，彌補這些實施機制的缺陷應是未來立法完善的重要內(nèi)容。例如，授予行業(yè)協(xié)會或者商會采取行動（如提起訴訟）的資格，從而更有利于制止和消除行政壟斷行為。

　?。ǘ┬姓C關：全面落實公平競爭審查制度

　　實踐表明，公平競爭審查制度在取得成就的同時，也存在著自我審查動力有限、外部制約不足等弊端?！稐l例》為行政機關全面落實公平競爭審查制度提供了有力的依據(jù)與保障，但其中諸多規(guī)定仍需在今后的實踐中不斷地予以創(chuàng)新性發(fā)展與完善。

　　一是征求意見機制的程序化與制度化。應當確保政策措施的有關信息充分公開，暢通社會公眾知悉、了解、提供意見的渠道，并將征求利害關系人意見的形式、程序、反饋、采納等予以制度化，克服行政機關自我審查在觀念、認識、知識、能力上的局限。

　　二是舉報機制的規(guī)范建設。依照《條例》規(guī)定，對違反《條例》的政策措施，任何單位和個人可以向市場監(jiān)督管理部門舉報。舉報的內(nèi)容既包括違反審查程序（如未征求利害關系人意見），也包括違反審查內(nèi)容（如經(jīng)過審查而出臺的政策措施仍然違反了反壟斷法及相關的公平競爭審查標準）。市場監(jiān)督管理部門可將其視為對出臺政策措施的一種補救程序，通過引入聽證等方式，充分聽取舉報人對政策措施反競爭效果所作的陳述，并在充分辯論、全面評估的基礎上作出決定，最大限度地避免違法政策措施的出臺與實施。

　　三是加強公平競爭審查的專業(yè)化建設。在審查實踐中，通過加強專業(yè)隊伍建設、審查結論公布制度、審查理由充分論證等舉措，提升公平競爭審查的公信力與影響力。

　　四是準確理解與妥善運用例外規(guī)定。建設全國統(tǒng)一大市場的核心在于構建全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一競爭規(guī)則和市場制度，同時也要充分尊重各地的特殊情況和改革創(chuàng)新的積極性主動性?！稐l例》第十二條規(guī)定了公平競爭審查的四種例外情形，即盡管有些政策措施具有或者可能具有排除、限制競爭效果，但如果為維護國家安全和發(fā)展利益，為促進科學技術進步、增強國家自主創(chuàng)新能力，為實現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境、救災救助等一些社會公共利益的，仍然可以出臺。應特別關注與充分論證其目的必要性與措施的不可替代性，更要高度重視利害關系人在征求意見或舉報程序中提出的主張，予以慎重審查，以避免以社會公共利益為借口實行地方保護與行政壟斷，妨礙和破壞全國統(tǒng)一大市場建設。

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　　在全國統(tǒng)一大市場建設的過程中，公正司法發(fā)揮著不可或缺的重要作用。2022年7月，最高人民法院發(fā)布的《關于為加快建設全國統(tǒng)一大市場提供司法服務和保障的意見》對此作出了全面規(guī)定。在此基礎上，有必要特別關注以下內(nèi)容。

　　一是加強對規(guī)范性文件的附帶審查。我國行政訴訟法規(guī)定，在涉及行政壟斷的訴訟中，由人民法院對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進行附帶審查。這一救濟渠道不僅可以在訴訟程序中經(jīng)由充分舉證與激烈辯論而全面評估規(guī)范性文件的合法性，而且還能夠依靠人民法院對規(guī)范性文件作出專業(yè)、權威的評判，有助于督促行政機關修改與廢止違法文件，破除行政壟斷。

　　二是充分運用法定渠道推動合憲性及合法性審查。如果行政壟斷行為的依據(jù)是行政法規(guī)或者地方性法規(guī)，則由立法法第一百一十條規(guī)定的依申請審查制度予以救濟。在涉及行政壟斷的案件中，如果人民法院發(fā)現(xiàn)作為行政行為依據(jù)的行政法規(guī)或地方性法規(guī)存在與反壟斷法甚至憲法相沖突的問題，可以中止審理而層報至最高人民法院，申請最高人民法院向全國人大常委會提出書面審查要求，從而啟動合憲性、合法性審查，以解決地區(qū)封鎖等阻礙全國統(tǒng)一大市場建設的深層次難題。

　　作者：南京大學法學院教授