法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，完善行政決策制度體系、提高依法行政水平是其中的重要內(nèi)容。政府的行政決策尤其是重大行政決策直接決定了公共行政的目標(biāo)能否達(dá)成，關(guān)系國家整體利益的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到地方活力的激發(fā)以及個(gè)人的自由發(fā)展和權(quán)利福祉。執(zhí)政黨的大政方針和發(fā)展戰(zhàn)略能否貫徹實(shí)施，國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否有效運(yùn)行，相當(dāng)程度上依賴于行政決策的質(zhì)量和效率。

　　習(xí)近平總書記十分重視決策問題，從多個(gè)方面作出重要論述，涉及決策前的調(diào)查研究、決策的民主參與及協(xié)商機(jī)制、新型智庫建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)能力要求以及對(duì)決策的法律制約與程序規(guī)范等，為行政決策制度體系的完善和領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力的提升提供了根本指引。因此，要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平法治思想特別是習(xí)近平總書記關(guān)于行政決策的重要論述，切實(shí)推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化和法治化進(jìn)程。

　　一、行政決策是政府的重要職責(zé)

　　行政決策是政府在履行行政職能中，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及管理事項(xiàng)所做的目標(biāo)定位及行動(dòng)方案的選擇，包括擬定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策和措施、決定公共建設(shè)項(xiàng)目及招商引資、對(duì)其管轄范圍內(nèi)的其他重大事項(xiàng)作出處理等。在我國，行政決策作為政府的重要職責(zé)，在公共行政中占據(jù)突出地位。

　　首先，我國獨(dú)特的黨政關(guān)系決定了執(zhí)政黨的重大決策需要政府貫徹落實(shí)。《中華人民共和國國務(wù)院組織法》第三條明確規(guī)定，國務(wù)院要“堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署”。執(zhí)政黨的決策往往是重大的、方向性的，其具體的貫徹落實(shí)需要政府通過行政決策實(shí)現(xiàn)。

　　其次，我國政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職能要求政府科學(xué)決策。政府作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要發(fā)展主體，決定了政府必須科學(xué)決策、積極作為，通過各種經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)政策、招商引資、各類市場打造、人才吸引、國有企業(yè)經(jīng)營等都屬于行政決策的范疇，是政府履行發(fā)展職能的重要表現(xiàn)。

　　第三，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制意味著大量的公共資源由政府配置，政府的財(cái)產(chǎn)配置權(quán)包括公共資源的空間配置權(quán)和市場配置權(quán)等。如行政區(qū)劃調(diào)整及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署是對(duì)公共資源的空間配置，土地招拍掛制度、公共基礎(chǔ)設(shè)施的政府投資及公私合作，是對(duì)公共資源的市場化配置。

　　最后，我國整體型國家治理模式?jīng)Q定了政府擁有整體決策和系統(tǒng)控制的權(quán)力，如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略、中心城市布局、國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)置等。公共行政追求整體目標(biāo)和整體利益，政府不僅要處理具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，還需要進(jìn)行整體謀劃、系統(tǒng)決策。

　　行政決策作為一項(xiàng)重要的行政職責(zé)，需要通過完整的法律制度建構(gòu)來支撐其有效履行，也需要法律規(guī)制以確保行政決策權(quán)的行使合法、理性、不被濫用，切實(shí)避免因決策失誤產(chǎn)生矛盾糾紛、引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、造成重大損失。

　　二、行政決策必須遵循科學(xué)決策、民主決策、依法決策

　　習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中明確指出，要“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，全面落實(shí)重大決策程序制度”?？梢?，科學(xué)、民主和依法決策是對(duì)行政決策的核心要求。

　　科學(xué)決策是運(yùn)用科學(xué)的方法和思維，科學(xué)設(shè)定未來發(fā)展目標(biāo)或找準(zhǔn)要解決的問題及原因，科學(xué)設(shè)計(jì)決策方案并作出最優(yōu)選擇。相對(duì)于經(jīng)驗(yàn)決策，科學(xué)決策注重決策的科學(xué)性與合理性。行政決策涉及對(duì)當(dāng)下問題或形勢的認(rèn)識(shí)判斷、決策方案的設(shè)計(jì)和論證以及對(duì)決策方案的最終選擇?？茖W(xué)決策意味著這三個(gè)方面都做到了科學(xué)合理。對(duì)問題或形勢的準(zhǔn)確研判，需要全面深入調(diào)查研究。決策方案的設(shè)計(jì)及論證依賴于決策方法和程序，需要傾聽各種利益群體的不同聲音，需要借助外腦智庫幫助，進(jìn)行各種專業(yè)研究和成本效益分析，確保在決策方案的設(shè)計(jì)和論證中充分考慮各種關(guān)聯(lián)要素，決策方案的最優(yōu)選擇取決于決策者的政治能力及決策能力。

　　民主決策是在行政決策過程中，通過公眾參與機(jī)制，聽取不同利益群體的意見和訴求，更多回應(yīng)公眾的關(guān)切。民主決策是全過程人民民主的重要組成部分，“堅(jiān)持一切為了人民、一切依靠人民，始終把人民放在心中最高位置”①，這是由黨的宗旨和我國社會(huì)主義性質(zhì)所決定的。推進(jìn)民主決策，需要賦予廣大民眾對(duì)行政決策的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要切實(shí)改進(jìn)完善建言咨詢機(jī)制、公共聽證機(jī)制、社會(huì)公眾意見反饋機(jī)制等。

　　依法決策就要按照法定權(quán)限和程序進(jìn)行決策，將行政決策全面納入法治軌道。用法律手段來規(guī)范行政決策，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策的目標(biāo)，意義重大。黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。2019年5月，國務(wù)院發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》），對(duì)公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定等制度都作了明確規(guī)定，有力推動(dòng)了行政決策法治化進(jìn)程。

　　行政決策要遵循科學(xué)、民主和依法的基本原則，但具體要求則因行政決策性質(zhì)的不同而有差異。按照行政決策的性質(zhì)及目標(biāo)劃分，行政決策可分為經(jīng)營性決策和管理型決策。經(jīng)營性決策是政府為履行發(fā)展職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而實(shí)施的決策，如制定產(chǎn)業(yè)政策、作出招商引資決定等，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，因而需要更多遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，面向市場進(jìn)行成本效益分析，量力而行。管理型決策則是直接涉及行政相對(duì)人的利益，如公共福利政策制定、生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施等。管理型決策需要更多的開放性和公眾參與。凡是利益相關(guān)者，都應(yīng)賦予其表達(dá)意見、參與決策的權(quán)利。有些行政決策具有雙重屬性，如行政區(qū)劃的調(diào)整，既要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，同時(shí)也要考慮管理的便捷與效益。

　　目前，行政決策的制度體系還有不少需要完善的地方，許多制度處在創(chuàng)立建設(shè)之中，制度運(yùn)行的有效性也有待提升。為實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策，需要建立完整的行政決策制度體系，包括行政決策的基本制度，支撐和規(guī)范政府行政決策權(quán)的運(yùn)作，以及配套的行政決策支持制度，以吸納社會(huì)力量參與行政決策，切實(shí)提升行政決策質(zhì)量。

　　三、健全行政決策基本制度

　　行政決策基本制度包含決策主體、權(quán)力、程序及責(zé)任四個(gè)方面。

　　一是行政決策主體制度。包括決策機(jī)關(guān)及體制，也包括行政決策人員等。早在2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中就提出，要“科學(xué)、合理界定各級(jí)政府、政府各部門的行政決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則”。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記特別重視系統(tǒng)思維，強(qiáng)調(diào)“要善于運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)、系統(tǒng)思維、系統(tǒng)方法研究解決問題”②。行政決策體制要重視系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，盡可能將同類的事情集中決策，在設(shè)定行政決策目標(biāo)的同時(shí)要考慮實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段要素。

　　在行政決策主體制度中，領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)和決策能力至關(guān)重要。習(xí)近平總書記特別重視領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是年輕干部的培養(yǎng)，強(qiáng)調(diào)“年輕干部要提高科學(xué)決策能力。做到科學(xué)決策，首先要有戰(zhàn)略眼光，看得遠(yuǎn)、想得深。領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、作決策，一定要對(duì)國之大者心中有數(shù)，多打大算盤、算大賬，少打小算盤、算小賬，善于把地區(qū)和部門的工作融入黨和國家事業(yè)大棋局，做到既為一域爭光、更為全局添彩”③。領(lǐng)導(dǎo)干部要心懷“國之大者”，要站穩(wěn)政治立場、把準(zhǔn)政治方向，要重視實(shí)踐調(diào)查，實(shí)事求是。堅(jiān)持實(shí)事求是，就要深入實(shí)際了解事物的本來面貌。要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，從零亂的現(xiàn)象中發(fā)現(xiàn)事物內(nèi)部存在的必然聯(lián)系，從客觀事物存在和發(fā)展的規(guī)律出發(fā)，在實(shí)踐中按照客觀規(guī)律辦事。領(lǐng)導(dǎo)干部也要具備科學(xué)思維和創(chuàng)新思維，掌握科學(xué)方法，重視決策方案的成本效益分析和可行性論證；還要善于傾聽人民的聲音，善于與民眾交流溝通。

　　二是行政決策權(quán)力配置與運(yùn)行制度。行政決策權(quán)力構(gòu)成涉及決策程序的啟動(dòng)權(quán)、事實(shí)調(diào)查權(quán)、未來發(fā)展判斷權(quán)、不同訴求和專家意見采信權(quán)、決策方案經(jīng)濟(jì)分析和可行性論證權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估權(quán)、合法性審查權(quán)、集體決定權(quán)等。這些權(quán)力如何配置，其運(yùn)行要遵循哪些基本原則和具體規(guī)則，都需要在制度上作出安排。以決策調(diào)查權(quán)和決策研究權(quán)為例說明。

　　關(guān)于決策調(diào)查權(quán)。習(xí)近平總書記明確指出：“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，沒有調(diào)查就沒有決策權(quán)。調(diào)查研究是我們做好工作的基本功。”④“正確的決策離不開調(diào)查研究，正確的貫徹落實(shí)同樣也離不開調(diào)查研究。”⑤關(guān)于調(diào)查權(quán)的運(yùn)行，涉及調(diào)查范圍及手段的確定，調(diào)查方案和程序的制作，事實(shí)證據(jù)的審查與采信等，決策調(diào)查應(yīng)當(dāng)全面、客觀和真實(shí)，并需要法律制度予以規(guī)范和落實(shí)。

　　關(guān)于決策研究權(quán)。行政決策程序啟動(dòng)后，最重要的就是“謀”和“斷”的權(quán)力。由于重大行政決策的復(fù)雜性，“謀”和“斷”往往相對(duì)分離，但又是一個(gè)整體。要深入研究、綜合分析，看事情是否值得做、是否符合實(shí)際等，全面權(quán)衡，科學(xué)決斷。作決策一定要開展可行性研究，多方聽取意見，綜合評(píng)判，科學(xué)取舍，使決策符合實(shí)際情況。對(duì)現(xiàn)存問題進(jìn)行原因探討，對(duì)經(jīng)營性決策實(shí)施成本效益分析，對(duì)行政決策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，都是決策不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

　　三是行政決策程序制度。在很大程度上，決策程序?yàn)榭茖W(xué)、民主決策提供程序性保障?！稐l例》規(guī)定了行政決策要遵循公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查與集體討論決定等程序，在程序法治上前行了一大步。但《條例》側(cè)重于對(duì)管理型決策的規(guī)范，沒有對(duì)行政決策進(jìn)行類型化設(shè)計(jì)，導(dǎo)致實(shí)踐中適用《條例》進(jìn)行決策的事項(xiàng)并不普遍。習(xí)近平總書記指出：“現(xiàn)在，法治政府建設(shè)還有一些難啃的硬骨頭，依法行政觀念不牢固、行政決策合法性審查走形式等問題還沒有根本解決。要用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，健全政府守信踐諾機(jī)制，提高依法行政水平?！雹薮送?，在制度設(shè)計(jì)上，行政決策的調(diào)查程序、民主協(xié)商程序、成本效益分析程序和公開程序等都有待進(jìn)一步完善。

　　以民主協(xié)商程序?yàn)槔f明。關(guān)于民主協(xié)商，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”⑦。協(xié)商民主具有典型的中國特色，是整體型治理模式下的對(duì)話機(jī)制，與西方國家的博弈對(duì)抗式民主不同，協(xié)商民主是為了實(shí)現(xiàn)同一目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌兼顧。如何在行政決策中實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主，聽取來自社會(huì)各界的意見，統(tǒng)籌考慮不同利益群體的訴求，仍需要制度跟進(jìn)。

　　四是行政決策的監(jiān)督與責(zé)任制度。行政決策權(quán)是一項(xiàng)重要權(quán)力，涉及公共資源配置，也涉及各類利益調(diào)整，影響國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一旦使用不慎，不僅難以達(dá)成公共行政的目標(biāo)，還極易損害公共利益和個(gè)人的合法權(quán)益。為確保行政決策權(quán)的合法科學(xué)行使，需要建立相應(yīng)的監(jiān)督和責(zé)任制度，杜絕行政決策中的違法或權(quán)力濫用，對(duì)違法或?yàn)E用權(quán)力的行政決策者追究法律責(zé)任。實(shí)踐中，行政決策的監(jiān)督機(jī)制尚不健全，雖然也有重大決策事項(xiàng)的事后備案制度，但備案后的審查制度沒有完整建立，真正因行政決策而追究責(zé)任的案件也不多見。由于行政決策涉及多個(gè)主體、多個(gè)環(huán)節(jié)，決策者的主觀裁量權(quán)大，主觀過錯(cuò)又難以判斷，因而責(zé)任追究比較困難，導(dǎo)致行政決策責(zé)任制度成為目前行政決策制度體系中的薄弱環(huán)節(jié)。

　　四、完善行政決策配套支持制度

　　一是行政決策信息支持制度。完備而準(zhǔn)確的信息是科學(xué)決策的基礎(chǔ)。在很大程度上，決策前調(diào)查的重要內(nèi)容之一就是要獲取決策所需要的各類信息。習(xí)近平總書記指出，“善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運(yùn)用數(shù)據(jù)，是領(lǐng)導(dǎo)干部做好工作的基本功。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，懂得大數(shù)據(jù)，用好大數(shù)據(jù)，增強(qiáng)利用數(shù)據(jù)推進(jìn)各項(xiàng)工作的本領(lǐng)”⑧。隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的發(fā)展，大量信息可以通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)直接獲取，還可以通過數(shù)據(jù)信息的深度開發(fā)得出。就信息來源而言，決策所需信息包括公權(quán)力運(yùn)行獲取的信息，也包括市場運(yùn)行和社會(huì)治理中匯集的信息。整合所有的信息并加工處理成行政決策所需的各類信息，需要建立相關(guān)的信息獲取機(jī)制和數(shù)據(jù)處理機(jī)制，此外也要打通政府內(nèi)部的各種數(shù)據(jù)屏障，建立政府統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)。

　　二是行政決策智庫制度。智庫是以公共政策為研究對(duì)象，以公共利益為導(dǎo)向，以社會(huì)責(zé)任為己任，以其研究成果影響公共決策和社會(huì)共識(shí)的研究機(jī)構(gòu)，包括政府創(chuàng)建的各類智庫，也包括民間組建的社會(huì)智庫。當(dāng)代社會(huì)，智庫以其強(qiáng)大的“外腦”作用，通過其獨(dú)立的觀察和研究對(duì)公共決策產(chǎn)生重要影響。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終高度重視中國特色新型智庫建設(shè)，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》《關(guān)于社會(huì)智庫健康發(fā)展的若干意見》等一系列政策文件，支持建設(shè)中國特色新型智庫，為國家高端智庫建設(shè)提供了保障。

　　不同于傳統(tǒng)的政府專家?guī)?，新型智庫是一個(gè)獨(dú)立研究實(shí)體，有獨(dú)立的研究范圍和研究方向。既可以從事相關(guān)對(duì)策研究，服務(wù)黨和政府決策，又可以獨(dú)立進(jìn)行前瞻性、宏觀性的理論研究。新型智庫是國家軟實(shí)力的表現(xiàn)，其研究成果可以廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國家安全和國際交往等各個(gè)方面，也將極大促進(jìn)理論創(chuàng)新和研究手段的不斷改進(jìn)。當(dāng)然，新型智庫有效運(yùn)作離不開人、財(cái)、物的投入，尤其是社會(huì)智庫更需要法律的支持和保障，需要在制度上作出合理設(shè)計(jì)。

　　三是行政決策的成本效益分析制度。不同于一般的決策可行性論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，成本效益分析是通過比較項(xiàng)目的全部成本和效益來評(píng)估項(xiàng)目價(jià)值的一種方法。成本效益分析是確保決策科學(xué)的重要手段。在我國，成本效益分析特別適用于政府各項(xiàng)經(jīng)營性決策，也適用于需要較大成本投入的社會(huì)類項(xiàng)目等，因此，需要建立完善行政決策的成本效益分析制度。

　　四是行政決策評(píng)估制度。包括決策前的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和決策后的跟蹤評(píng)估等。中共中央辦公廳早在2012年就發(fā)布了《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》，對(duì)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體、內(nèi)容和程序，以及評(píng)估結(jié)果運(yùn)用等作了全面規(guī)定。評(píng)估機(jī)構(gòu)可以由有關(guān)部門綜合組建，也可以委托社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，評(píng)估要就決策的合法性、合理性、可行性和可控性等進(jìn)行全面評(píng)估，并確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。行政決策部門要根據(jù)決策方案的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行調(diào)整，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較高的決策方案，應(yīng)當(dāng)區(qū)別情況作出不實(shí)施的決策，或者調(diào)整決策方案，保證決策風(fēng)險(xiǎn)可控。

　　決策后的跟蹤評(píng)估也十分重要。行政決策是否能夠被切實(shí)執(zhí)行，是否偏離實(shí)踐，是否遇到不可預(yù)測的困難，是否可控等，都需要跟蹤評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)予以糾正。

　　總之，當(dāng)代的行政決策是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，既要有作用于政府的基本決策制度框架，又要有配套的行政決策支持制度。為了更好實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策，需要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念和法治思維，從整體上完善行政決策制度體系，切實(shí)提升行政決策質(zhì)量和效率以及依法行政的水平。

　　作者：華南師范大學(xué)法學(xué)院教授，廣東省習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心特邀研究員