法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程，完善行政決策制度體系、提高依法行政水平是其中的重要內(nèi)容。政府的行政決策尤其是重大行政決策直接決定了公共行政的目標(biāo)能否達(dá)成，關(guān)系國家整體利益的實現(xiàn)，也關(guān)系到地方活力的激發(fā)以及個人的自由發(fā)展和權(quán)利福祉。執(zhí)政黨的大政方針和發(fā)展戰(zhàn)略能否貫徹實施，國家經(jīng)濟(jì)社會能否有效運行，相當(dāng)程度上依賴于行政決策的質(zhì)量和效率。

　　習(xí)近平總書記十分重視決策問題，從多個方面作出重要論述，涉及決策前的調(diào)查研究、決策的民主參與及協(xié)商機(jī)制、新型智庫建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)能力要求以及對決策的法律制約與程序規(guī)范等，為行政決策制度體系的完善和領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力的提升提供了根本指引。因此，要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平法治思想特別是習(xí)近平總書記關(guān)于行政決策的重要論述，切實推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化和法治化進(jìn)程。

　　一、行政決策是政府的重要職責(zé)

　　行政決策是政府在履行行政職能中，就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及管理事項所做的目標(biāo)定位及行動方案的選擇，包括擬定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策和措施、決定公共建設(shè)項目及招商引資、對其管轄范圍內(nèi)的其他重大事項作出處理等。在我國，行政決策作為政府的重要職責(zé)，在公共行政中占據(jù)突出地位。

　　首先，我國獨特的黨政關(guān)系決定了執(zhí)政黨的重大決策需要政府貫徹落實?！吨腥A人民共和國國務(wù)院組織法》第三條明確規(guī)定，國務(wù)院要“堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅決貫徹落實黨中央決策部署”。執(zhí)政黨的決策往往是重大的、方向性的，其具體的貫徹落實需要政府通過行政決策實現(xiàn)。

　　其次，我國政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展職能要求政府科學(xué)決策。政府作為經(jīng)濟(jì)社會的重要發(fā)展主體，決定了政府必須科學(xué)決策、積極作為，通過各種經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段助推經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。實踐中，產(chǎn)業(yè)政策、招商引資、各類市場打造、人才吸引、國有企業(yè)經(jīng)營等都屬于行政決策的范疇，是政府履行發(fā)展職能的重要表現(xiàn)。

　　第三，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制意味著大量的公共資源由政府配置，政府的財產(chǎn)配置權(quán)包括公共資源的空間配置權(quán)和市場配置權(quán)等。如行政區(qū)劃調(diào)整及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署是對公共資源的空間配置，土地招拍掛制度、公共基礎(chǔ)設(shè)施的政府投資及公私合作，是對公共資源的市場化配置。

　　最后，我國整體型國家治理模式?jīng)Q定了政府擁有整體決策和系統(tǒng)控制的權(quán)力，如經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略、中心城市布局、國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)置等。公共行政追求整體目標(biāo)和整體利益，政府不僅要處理具體的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，還需要進(jìn)行整體謀劃、系統(tǒng)決策。

　　行政決策作為一項重要的行政職責(zé)，需要通過完整的法律制度建構(gòu)來支撐其有效履行，也需要法律規(guī)制以確保行政決策權(quán)的行使合法、理性、不被濫用，切實避免因決策失誤產(chǎn)生矛盾糾紛、引發(fā)社會風(fēng)險、造成重大損失。

　　二、行政決策必須遵循科學(xué)決策、民主決策、依法決策

　　習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中明確指出，要“堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，全面落實重大決策程序制度”?？梢?，科學(xué)、民主和依法決策是對行政決策的核心要求。

　　科學(xué)決策是運用科學(xué)的方法和思維，科學(xué)設(shè)定未來發(fā)展目標(biāo)或找準(zhǔn)要解決的問題及原因，科學(xué)設(shè)計決策方案并作出最優(yōu)選擇。相對于經(jīng)驗決策，科學(xué)決策注重決策的科學(xué)性與合理性。行政決策涉及對當(dāng)下問題或形勢的認(rèn)識判斷、決策方案的設(shè)計和論證以及對決策方案的最終選擇。科學(xué)決策意味著這三個方面都做到了科學(xué)合理。對問題或形勢的準(zhǔn)確研判，需要全面深入調(diào)查研究。決策方案的設(shè)計及論證依賴于決策方法和程序，需要傾聽各種利益群體的不同聲音，需要借助外腦智庫幫助，進(jìn)行各種專業(yè)研究和成本效益分析，確保在決策方案的設(shè)計和論證中充分考慮各種關(guān)聯(lián)要素，決策方案的最優(yōu)選擇取決于決策者的政治能力及決策能力。

　　民主決策是在行政決策過程中，通過公眾參與機(jī)制，聽取不同利益群體的意見和訴求，更多回應(yīng)公眾的關(guān)切。民主決策是全過程人民民主的重要組成部分，“堅持一切為了人民、一切依靠人民，始終把人民放在心中最高位置”①，這是由黨的宗旨和我國社會主義性質(zhì)所決定的。推進(jìn)民主決策，需要賦予廣大民眾對行政決策的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要切實改進(jìn)完善建言咨詢機(jī)制、公共聽證機(jī)制、社會公眾意見反饋機(jī)制等。

　　依法決策就要按照法定權(quán)限和程序進(jìn)行決策，將行政決策全面納入法治軌道。用法律手段來規(guī)范行政決策，實現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策的目標(biāo)，意義重大。黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。2019年5月，國務(wù)院發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》），對公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定等制度都作了明確規(guī)定，有力推動了行政決策法治化進(jìn)程。

　　行政決策要遵循科學(xué)、民主和依法的基本原則，但具體要求則因行政決策性質(zhì)的不同而有差異。按照行政決策的性質(zhì)及目標(biāo)劃分，行政決策可分為經(jīng)營性決策和管理型決策。經(jīng)營性決策是政府為履行發(fā)展職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而實施的決策，如制定產(chǎn)業(yè)政策、作出招商引資決定等，涉及經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，因而需要更多遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，面向市場進(jìn)行成本效益分析，量力而行。管理型決策則是直接涉及行政相對人的利益，如公共福利政策制定、生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施等。管理型決策需要更多的開放性和公眾參與。凡是利益相關(guān)者，都應(yīng)賦予其表達(dá)意見、參與決策的權(quán)利。有些行政決策具有雙重屬性，如行政區(qū)劃的調(diào)整，既要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，同時也要考慮管理的便捷與效益。

　　目前，行政決策的制度體系還有不少需要完善的地方，許多制度處在創(chuàng)立建設(shè)之中，制度運行的有效性也有待提升。為實現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策，需要建立完整的行政決策制度體系，包括行政決策的基本制度，支撐和規(guī)范政府行政決策權(quán)的運作，以及配套的行政決策支持制度，以吸納社會力量參與行政決策，切實提升行政決策質(zhì)量。

　　三、健全行政決策基本制度

　　行政決策基本制度包含決策主體、權(quán)力、程序及責(zé)任四個方面。

　　一是行政決策主體制度。包括決策機(jī)關(guān)及體制，也包括行政決策人員等。早在2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中就提出，要“科學(xué)、合理界定各級政府、政府各部門的行政決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則”。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記特別重視系統(tǒng)思維，強調(diào)“要善于運用系統(tǒng)科學(xué)、系統(tǒng)思維、系統(tǒng)方法研究解決問題”②。行政決策體制要重視系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，盡可能將同類的事情集中決策，在設(shè)定行政決策目標(biāo)的同時要考慮實現(xiàn)目標(biāo)的手段要素。

　　在行政決策主體制度中，領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)和決策能力至關(guān)重要。習(xí)近平總書記特別重視領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是年輕干部的培養(yǎng)，強調(diào)“年輕干部要提高科學(xué)決策能力。做到科學(xué)決策，首先要有戰(zhàn)略眼光，看得遠(yuǎn)、想得深。領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、作決策，一定要對國之大者心中有數(shù)，多打大算盤、算大賬，少打小算盤、算小賬，善于把地區(qū)和部門的工作融入黨和國家事業(yè)大棋局，做到既為一域爭光、更為全局添彩”③。領(lǐng)導(dǎo)干部要心懷“國之大者”，要站穩(wěn)政治立場、把準(zhǔn)政治方向，要重視實踐調(diào)查，實事求是。堅持實事求是，就要深入實際了解事物的本來面貌。要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，從零亂的現(xiàn)象中發(fā)現(xiàn)事物內(nèi)部存在的必然聯(lián)系，從客觀事物存在和發(fā)展的規(guī)律出發(fā)，在實踐中按照客觀規(guī)律辦事。領(lǐng)導(dǎo)干部也要具備科學(xué)思維和創(chuàng)新思維，掌握科學(xué)方法，重視決策方案的成本效益分析和可行性論證；還要善于傾聽人民的聲音，善于與民眾交流溝通。

　　二是行政決策權(quán)力配置與運行制度。行政決策權(quán)力構(gòu)成涉及決策程序的啟動權(quán)、事實調(diào)查權(quán)、未來發(fā)展判斷權(quán)、不同訴求和專家意見采信權(quán)、決策方案經(jīng)濟(jì)分析和可行性論證權(quán)、風(fēng)險評估權(quán)、合法性審查權(quán)、集體決定權(quán)等。這些權(quán)力如何配置，其運行要遵循哪些基本原則和具體規(guī)則，都需要在制度上作出安排。以決策調(diào)查權(quán)和決策研究權(quán)為例說明。

　　關(guān)于決策調(diào)查權(quán)。習(xí)近平總書記明確指出：“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，沒有調(diào)查就沒有決策權(quán)。調(diào)查研究是我們做好工作的基本功?！雹堋罢_的決策離不開調(diào)查研究，正確的貫徹落實同樣也離不開調(diào)查研究?！雹蓐P(guān)于調(diào)查權(quán)的運行，涉及調(diào)查范圍及手段的確定，調(diào)查方案和程序的制作，事實證據(jù)的審查與采信等，決策調(diào)查應(yīng)當(dāng)全面、客觀和真實，并需要法律制度予以規(guī)范和落實。

　　關(guān)于決策研究權(quán)。行政決策程序啟動后，最重要的就是“謀”和“斷”的權(quán)力。由于重大行政決策的復(fù)雜性，“謀”和“斷”往往相對分離，但又是一個整體。要深入研究、綜合分析，看事情是否值得做、是否符合實際等，全面權(quán)衡，科學(xué)決斷。作決策一定要開展可行性研究，多方聽取意見，綜合評判，科學(xué)取舍，使決策符合實際情況。對現(xiàn)存問題進(jìn)行原因探討，對經(jīng)營性決策實施成本效益分析，對行政決策進(jìn)行風(fēng)險評估等，都是決策不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

　　三是行政決策程序制度。在很大程度上，決策程序為科學(xué)、民主決策提供程序性保障?！稐l例》規(guī)定了行政決策要遵循公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查與集體討論決定等程序，在程序法治上前行了一大步。但《條例》側(cè)重于對管理型決策的規(guī)范，沒有對行政決策進(jìn)行類型化設(shè)計，導(dǎo)致實踐中適用《條例》進(jìn)行決策的事項并不普遍。習(xí)近平總書記指出：“現(xiàn)在，法治政府建設(shè)還有一些難啃的硬骨頭，依法行政觀念不牢固、行政決策合法性審查走形式等問題還沒有根本解決。要用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，健全政府守信踐諾機(jī)制，提高依法行政水平?！雹薮送?，在制度設(shè)計上，行政決策的調(diào)查程序、民主協(xié)商程序、成本效益分析程序和公開程序等都有待進(jìn)一步完善。

　　以民主協(xié)商程序為例說明。關(guān)于民主協(xié)商，習(xí)近平總書記強調(diào)，要“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”⑦。協(xié)商民主具有典型的中國特色，是整體型治理模式下的對話機(jī)制，與西方國家的博弈對抗式民主不同，協(xié)商民主是為了實現(xiàn)同一目標(biāo)，強調(diào)統(tǒng)籌兼顧。如何在行政決策中實現(xiàn)協(xié)商民主，聽取來自社會各界的意見，統(tǒng)籌考慮不同利益群體的訴求，仍需要制度跟進(jìn)。

　　四是行政決策的監(jiān)督與責(zé)任制度。行政決策權(quán)是一項重要權(quán)力，涉及公共資源配置，也涉及各類利益調(diào)整，影響國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，一旦使用不慎，不僅難以達(dá)成公共行政的目標(biāo)，還極易損害公共利益和個人的合法權(quán)益。為確保行政決策權(quán)的合法科學(xué)行使，需要建立相應(yīng)的監(jiān)督和責(zé)任制度，杜絕行政決策中的違法或權(quán)力濫用，對違法或濫用權(quán)力的行政決策者追究法律責(zé)任。實踐中，行政決策的監(jiān)督機(jī)制尚不健全，雖然也有重大決策事項的事后備案制度，但備案后的審查制度沒有完整建立，真正因行政決策而追究責(zé)任的案件也不多見。由于行政決策涉及多個主體、多個環(huán)節(jié)，決策者的主觀裁量權(quán)大，主觀過錯又難以判斷，因而責(zé)任追究比較困難，導(dǎo)致行政決策責(zé)任制度成為目前行政決策制度體系中的薄弱環(huán)節(jié)。

　　四、完善行政決策配套支持制度

　　一是行政決策信息支持制度。完備而準(zhǔn)確的信息是科學(xué)決策的基礎(chǔ)。在很大程度上，決策前調(diào)查的重要內(nèi)容之一就是要獲取決策所需要的各類信息。習(xí)近平總書記指出，“善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運用數(shù)據(jù)，是領(lǐng)導(dǎo)干部做好工作的基本功。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要加強學(xué)習(xí)，懂得大數(shù)據(jù)，用好大數(shù)據(jù)，增強利用數(shù)據(jù)推進(jìn)各項工作的本領(lǐng)”⑧。隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺的發(fā)展，大量信息可以通過互聯(lián)網(wǎng)平臺直接獲取，還可以通過數(shù)據(jù)信息的深度開發(fā)得出。就信息來源而言，決策所需信息包括公權(quán)力運行獲取的信息，也包括市場運行和社會治理中匯集的信息。整合所有的信息并加工處理成行政決策所需的各類信息，需要建立相關(guān)的信息獲取機(jī)制和數(shù)據(jù)處理機(jī)制，此外也要打通政府內(nèi)部的各種數(shù)據(jù)屏障，建立政府統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺。

　　二是行政決策智庫制度。智庫是以公共政策為研究對象，以公共利益為導(dǎo)向，以社會責(zé)任為己任，以其研究成果影響公共決策和社會共識的研究機(jī)構(gòu)，包括政府創(chuàng)建的各類智庫，也包括民間組建的社會智庫。當(dāng)代社會，智庫以其強大的“外腦”作用，通過其獨立的觀察和研究對公共決策產(chǎn)生重要影響。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終高度重視中國特色新型智庫建設(shè)，出臺《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》《關(guān)于社會智庫健康發(fā)展的若干意見》等一系列政策文件，支持建設(shè)中國特色新型智庫，為國家高端智庫建設(shè)提供了保障。

　　不同于傳統(tǒng)的政府專家?guī)欤滦椭菐焓且粋€獨立研究實體，有獨立的研究范圍和研究方向。既可以從事相關(guān)對策研究，服務(wù)黨和政府決策，又可以獨立進(jìn)行前瞻性、宏觀性的理論研究。新型智庫是國家軟實力的表現(xiàn)，其研究成果可以廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)、社會、國家安全和國際交往等各個方面，也將極大促進(jìn)理論創(chuàng)新和研究手段的不斷改進(jìn)。當(dāng)然，新型智庫有效運作離不開人、財、物的投入，尤其是社會智庫更需要法律的支持和保障，需要在制度上作出合理設(shè)計。

　　三是行政決策的成本效益分析制度。不同于一般的決策可行性論證和風(fēng)險評估，成本效益分析是通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值的一種方法。成本效益分析是確保決策科學(xué)的重要手段。在我國，成本效益分析特別適用于政府各項經(jīng)營性決策，也適用于需要較大成本投入的社會類項目等，因此，需要建立完善行政決策的成本效益分析制度。

　　四是行政決策評估制度。包括決策前的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和決策后的跟蹤評估等。中共中央辦公廳早在2012年就發(fā)布了《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》，對重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主體、內(nèi)容和程序，以及評估結(jié)果運用等作了全面規(guī)定。評估機(jī)構(gòu)可以由有關(guān)部門綜合組建，也可以委托社會機(jī)構(gòu)承擔(dān)，評估要就決策的合法性、合理性、可行性和可控性等進(jìn)行全面評估，并確定風(fēng)險等級。行政決策部門要根據(jù)決策方案的風(fēng)險等級進(jìn)行調(diào)整，對于風(fēng)險等級較高的決策方案，應(yīng)當(dāng)區(qū)別情況作出不實施的決策，或者調(diào)整決策方案，保證決策風(fēng)險可控。

　　決策后的跟蹤評估也十分重要。行政決策是否能夠被切實執(zhí)行，是否偏離實踐，是否遇到不可預(yù)測的困難，是否可控等，都需要跟蹤評估，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時予以糾正。

　　總之，當(dāng)代的行政決策是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工作，既要有作用于政府的基本決策制度框架，又要有配套的行政決策支持制度。為了更好實現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策，需要堅持系統(tǒng)觀念和法治思維，從整體上完善行政決策制度體系，切實提升行政決策質(zhì)量和效率以及依法行政的水平。

　　作者：華南師范大學(xué)法學(xué)院教授，廣東省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特邀研究員