2025年06月29日
星期日
時間：2025-06-26 來源：民主與法制周刊 責任編輯：陳聰
2025年4月27日，《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱“草案”）提請全國人大常委會會議初次審議。這部承載著以法治方式護航全面建設美麗中國重大使命的草案，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，把習近平生態(tài)文明思想作為生態(tài)環(huán)境法典編纂的綱和魂，立足中國國情和實際，積極回應人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的新期待新要求，努力為世界生態(tài)環(huán)境治理貢獻中國智慧、中國方案。草案總體框架合理、內(nèi)容亮點紛呈、立法技術良好，為進一步完善邏輯結構和優(yōu)化提升質(zhì)量奠定了堅實基礎。環(huán)境法學研究工作者要篤行不怠，繼續(xù)為完善草案提供更加精準的理論支撐。
一、深刻認識草案的立法理論與實踐創(chuàng)新
草案從統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長的戰(zhàn)略高度，按照“以最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”的總體要求，著力解決生態(tài)環(huán)境領域制約高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護的突出問題，提煉歸納生態(tài)環(huán)境領域的通用性制度規(guī)范，集成優(yōu)化污染防治法律制度規(guī)范，統(tǒng)領協(xié)調(diào)生態(tài)保護法律制度規(guī)范，創(chuàng)新規(guī)定綠色低碳發(fā)展法律制度規(guī)范，整合提升生態(tài)環(huán)境領域法律責任制度，促進生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化。從中國乃至世界環(huán)境法典編纂的歷史看，草案具有非常重要的創(chuàng)新意義。
?。ㄒ唬┦状我陨鷳B(tài)環(huán)境法典命名
名稱作為法典文本的重要組成部分，如何命名是法典編纂的重要內(nèi)容。法典名稱既要制名指實，又要實現(xiàn)區(qū)分、識別、系統(tǒng)集成等功能，使人們可以根據(jù)法典名稱區(qū)分法律性質(zhì)、識別效力等級、理解內(nèi)部結構。既要體現(xiàn)其適用范圍、制定主體、表現(xiàn)形式、效力位階等形式要素，亦應涵攝法典的調(diào)整范圍和法律關系等實質(zhì)要素，還有傳承法律歷史、符合國際共識等文化要素。因此，法典命名并非任意詞匯排列與任性主觀選擇。從世界上已有的近20部相關法典看，有的名為生態(tài)法典、有的名為環(huán)境法典，還有的名為可再生資源與環(huán)境保護法典等，雖然名稱不同，但共同點是體現(xiàn)本國的環(huán)境問題重點、結合國家制度特點確定法典的調(diào)整范圍、構建治理體系。
草案以“生態(tài)環(huán)境法典”命名，是全國人大及其常委會履行憲法實施職責的重要體現(xiàn)。2018年憲法修改，在憲法序言中將“生態(tài)文明建設”納入“五位一體”總體布局、增加“美麗”社會主義現(xiàn)代化強國建設目標，在國務院的職責中增加“領導和管理生態(tài)文明建設”內(nèi)容，形成由國家目標、國家任務和國家職責共同構成的完整環(huán)境憲法條款。以“生態(tài)環(huán)境”命名法典，將習近平生態(tài)文明思想的“生命共同體”理念、“人與自然和諧共生”價值追求、“高水平保護促進高質(zhì)量發(fā)展”的戰(zhàn)略布局有機結合，立意高遠而切合實際。
（二）首次用人與自然和諧共生的中國生態(tài)哲學建構法典邏輯
法典編纂的體系化特征決定法典必須是邏輯化的存在，以何種方式建構法典邏輯不僅關系到法典的形式與內(nèi)容，而且直接決定了法典完成后的適用性與實效性。從世界立法史上看，不同的法治追求決定著法典編纂的不同邏輯。以追求形式正義為主的法典編纂以抽象法學概念的邏輯貫穿法典體系，典型如德國民法典；以追求實質(zhì)正義為主的法典編纂以價值引領法典邏輯，典型如中國古代法典。
草案以“人與自然和諧共生”的現(xiàn)代化為價值引領法典邏輯，充分體現(xiàn)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)“和合”文化，體現(xiàn)中國法治現(xiàn)代化過程中形式法治與實質(zhì)法治相融合的特征。其中的三個分編即污染防治編、生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編，充分體現(xiàn)了人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化邏輯——生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)良好、生活富裕；也高度契合了國際社會共同的可持續(xù)發(fā)展理念——經(jīng)濟可持續(xù)、環(huán)境可持續(xù)、社會可持續(xù)。按照“以人民為中心”的根本立場和“社會可持續(xù)是目的”的價值追求，回應人民關心、企業(yè)關注、政府關照、國際關切。把直接影響人民生命健康安全的污染防治放在首位，同時將影響人類可持續(xù)發(fā)展的三個最大威脅——嚴重環(huán)境污染、生物多樣性減少、全球性氣候變化納入法典調(diào)整范圍，形成了既體現(xiàn)中國特色、又符合國際生態(tài)環(huán)境治理體系的法典邏輯。
?。ㄈ┦状螌⒕G色低碳發(fā)展獨立成編
法典是時代的鮮明法治標志，回應時代需求、體現(xiàn)時代特色，將哪些內(nèi)容納入法典、建立體系化的規(guī)范，既有各國環(huán)境問題特征等國情因素，也有國家發(fā)展戰(zhàn)略的決定作用，背后更有對環(huán)境問題認知所秉持的哲學理念。從比較法上看，雖然應對氣候變化是當代人類面臨的共同挑戰(zhàn)，但世界各國所采取的立場與態(tài)度并不完全相同，在各國環(huán)境法典中，還沒有一部法典將應對氣候變化作為法典的專門內(nèi)容，在很大程度上體現(xiàn)出機械專業(yè)哲學觀。
草案以人與自然和諧共生的價值觀為基礎，強調(diào)人與自然的共生、共控、共榮關系，要求人類將自身的需求融入自然進程之中，尊重生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在價值，以平等的觀念對待自然特別是其他生命體。將綠色低碳發(fā)展在生態(tài)環(huán)境法典中獨立成編，將視野從過去的污染防治和生態(tài)系統(tǒng)保護擴展到整個人類生產(chǎn)和消費體系來思考生態(tài)環(huán)境治理策略和路徑，以變革生產(chǎn)方式和消費方式從根本上解決環(huán)境問題。這一方面體現(xiàn)了綠色發(fā)展轉型和實現(xiàn)雙碳目標是中國實現(xiàn)強國復興偉業(yè)的剛需，另一方面也體現(xiàn)了中國“人與自然是生命共同體”的哲學理念。
?。ㄋ模┦状蚊鞔_提出并采用適度法典化模式
近現(xiàn)代以來，世界各國在經(jīng)歷法典化運動之后，法典適用過程中的僵化、滯后弊端逐漸暴露，引發(fā)解法典化思潮，產(chǎn)生了是否需要法典以及法典以何種方式存在的爭論。從世界各國環(huán)境法典的編纂過程看，是在法典化、解法典化基礎上形成的再法典化成果。無論是法國環(huán)境法典、德國環(huán)境法典的實質(zhì)性編纂，還是意大利環(huán)境法典、菲律賓環(huán)境法典的形式性編纂，抑或是瑞典環(huán)境法典以犧牲一定邏輯嚴密性為代價保持法典開放性的折中性編纂，都體現(xiàn)出對以民法典為代表的西方傳統(tǒng)法典僵化缺陷的彌補，并且呈現(xiàn)了環(huán)境立法綜合運用公法、私法手段調(diào)整與環(huán)境保護有關的社會關系的特點。
草案明確提出采用適度法典化方式，對現(xiàn)行立法分別采取法典編纂完成予以即廢止、繼續(xù)保留并根據(jù)法典內(nèi)容進行修改、根據(jù)情況制定新法等不同方式加以處理，充分吸取了世界各國環(huán)境法典編纂的經(jīng)驗教訓，是在弘揚中華法系“寓道于術”立法理念、以價值引領立法的法典編纂方式基礎上，繼承中華法系“諸法合體”的法典編纂技術，將生態(tài)環(huán)境立法所需要的各種調(diào)整方式進行有機融合，形成公法手段與私法手段交互、實體法與程序法融合、管理規(guī)則與裁判規(guī)則銜接的新型法典編纂方式。這種在傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的“古今共情”基礎上，實現(xiàn)吸收世界環(huán)境法典編纂經(jīng)驗教訓的“中外通達”方式，創(chuàng)造了不同于民法典的領域型法典編纂方式，為中國今后編纂領域型法典積累經(jīng)驗、開辟道路。
二、準確把握生態(tài)環(huán)境法典編纂的立法特征
編纂生態(tài)環(huán)境法典，是國家的正式立法活動，以對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法及黨的十八大以來生態(tài)文明法治實踐成果進行梳理為基礎，在習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想指引下，通過系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華等方式，形成價值統(tǒng)一、結構合理、邏輯順暢、務實管用的統(tǒng)一法律文本。環(huán)境法學研究者應準確把握法典編纂的立法屬性、目標導向、技術難度、國際影響等，以立法思維提出完善草案的意見建議。
?。ㄒ唬┥鷳B(tài)環(huán)境法典編纂是國家立法機關履行憲法實施職責、實現(xiàn)國家目標的重大立法活動
黨的二十大報告在“完善以憲法為核心的社會主義法律體系”部分明確提出“推進科學立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”，首次以黨的全國代表大會報告的形式提出將法典編纂作為一種立法方式的新要求，表明法典編纂不是法律的新立新定，而是對現(xiàn)行法律的系統(tǒng)性整合與重構，需通過“編訂纂修”等立法程序完成。編纂法典是全國人大作為國家立法機關實現(xiàn)國家目標的重大立法活動。這個立法屬性定位決定了生態(tài)環(huán)境法典編纂必須由國家立法機關發(fā)揮主導作用，跨越現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法分散在社會主義法律體系不同法律部門且沒有一部基本法所導致的障礙，完成一部高質(zhì)量法典。
（二）生態(tài)環(huán)境法典編纂是以問題為導向，切實增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性為目標的重大立法活動
法典編纂本質(zhì)上是通過規(guī)范融貫的體系性、邏輯性，對現(xiàn)行立法采取一定的方式予以整合、修訂、升華而形成文本，并通過立法程序賦予其法律效力與穩(wěn)定性，這是法典編纂的目標定位，與單行法的制定有較大不同。我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法已達35部，但法律制定時間跨度長達40余年，其間有的法律修改多達五六次，有的法律20多年未作修改，有的法律近幾年剛剛制定，歷時碎片化、共時碎片化并存，法律之間的不銜接、不協(xié)同更多。如生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革要求將6個部門的行政處罰權集中實施，僅這一項改革就涉及15部法律、22部行政法規(guī)、33部部門規(guī)章、248個行政事項。需要對這些法律進行系統(tǒng)整合，解決因為法律制度引發(fā)的多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法問題。
?。ㄈ┥鷳B(tài)環(huán)境法典編纂是以調(diào)整“人類經(jīng)濟社會——自然生態(tài)環(huán)境”巨大復雜系統(tǒng)為基礎，綜合運用各種法律手段的重大立法活動
生態(tài)環(huán)境法典編纂需要學習民法典編纂的成功經(jīng)驗，但這種學習并非簡單復制民法典編纂技術方法。民法與環(huán)境法是兩個不同的法律體系，民法與環(huán)境法所秉持的世界觀和方法論有較大差異，這直接決定了民事法律規(guī)范與環(huán)境法律規(guī)范體系化的法典編纂在邏輯結構、編纂模式上的差異，這是生態(tài)環(huán)境法典編纂的技術定位。與民法典秉持“主客二分”法哲學、主要調(diào)整人與人之間的經(jīng)濟交往與社會生活不同，生態(tài)環(huán)境法典秉持“人與自然生命共同體”法哲學、調(diào)整“人-自然-人”之間的復雜社會關系，法律規(guī)范以公法為主、并用私法手段，具有鮮明的跨越公法與私法、實體法與程序法、法律與科技等“跨界”屬性。編纂一部能夠滿足多個行政部門法律執(zhí)行和司法裁判需求的生態(tài)環(huán)境法典，必須充分考慮其技術難度。
?。ㄋ模┥鷳B(tài)環(huán)境法典編纂是展示中國生態(tài)文明建設法治成就、積極回應人類共同關切、引領全球生態(tài)環(huán)境治理秩序的重大立法活動
法典是每個時期法律制度文明的縮影和主要表征，中國生態(tài)環(huán)境法典編纂的背后是中國道路、中國理論、中國制度、中國文化，理應成為中國引領全球生態(tài)環(huán)境治理秩序的新篇章，這是生態(tài)環(huán)境法典編纂的國際定位。中國的生態(tài)環(huán)境法治從價值理念、基本原則到制度規(guī)范全方位與全球生態(tài)環(huán)境治理互動共融，經(jīng)歷了由參與者到引領者的角色轉變。中國已參加了自1972年以來幾乎所有的國際環(huán)境公約，簽署了大量的國際環(huán)境條約，積極倡導共建綠色“一帶一路”并取得巨大成效。以法典方式確認、保障和推進人類生態(tài)文明發(fā)展進步，是中國參與和引領全球環(huán)境治理體系的重大法治舉措，共謀全球生態(tài)文明建設，理應成為生態(tài)環(huán)境法典編纂的重要坐標。
三、完善草案需要重點把握的幾對關系
總體上看，草案整體框架結構合理，但有的分編結構以及各分編內(nèi)部結構還有改進空間，一些重要的制度安排還需要更充分的論證，立法語言表達在精準性、規(guī)范性上也還有較大完善空間。進一步完善草案，需要切實把握好四對關系。
?。ㄒ唬┱叻苫c法律政策化的關系
政策法律化與法律政策化作為環(huán)境法的一個重要特征，是由環(huán)境法調(diào)整的社會利益廣泛性、生態(tài)系統(tǒng)復雜性、高度科技關聯(lián)性所決定的。生態(tài)環(huán)境法典編纂的一個重要任務，是將黨的十八大以來生態(tài)文明體制改革的成果、生態(tài)環(huán)境法治實踐中的成熟經(jīng)驗固化為法律制度安排。但這些大多以改革政策、實踐探索方式存在，需要將政策語言、實踐探索經(jīng)驗加以總結提煉，以精準的立法語言表達概念、原則、制度。如政策性文件中普遍使用“生態(tài)環(huán)境”的概念，但現(xiàn)行立法僅對“環(huán)境”做了定義并以這個定義建立了以污染防治為主的“小環(huán)境法”制度體系，如果法典直接在現(xiàn)行立法的“環(huán)境”定義前加上“生態(tài)”二字并套用至總則編的基本制度，將導致概念體系和制度體系上的混亂。再如，“雙碳”目標中的“碳達峰”與“碳中和”所指稱的“碳”內(nèi)涵并不一致，前者指稱“二氧化碳”，后者則是多種溫室氣體折算而成的“二氧化碳當量”，如果在法律上繼續(xù)混用，也會造成法律適用障礙。建議對這個問題進行系統(tǒng)深入研究，提出是否應該將政策性語言轉化為法律語言以及如何轉化的整體性方案。
（二）重大改革于法有據(jù)與以立法促進改革的關系
以“綠水青山就是金山銀山”“生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”為出發(fā)點和落腳點，通過生態(tài)環(huán)境法典編纂把“山水林田湖草沙”納入統(tǒng)一法典框架，最大限度地融合“保護”和“利用”兩類立法，關鍵在于破除現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法之間的分部門立法、按要素立法所固化的體制機制，消除不同立法間的矛盾沖突。因此，建立新的體制機制是生態(tài)環(huán)境法典編纂促進實現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化的重大問題。黨的十八大以來，黨中央部署的五十多項生態(tài)文明體制改革任務絕大部分已經(jīng)完成，黨的二十大和二十屆三中全會圍繞人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化目標，對進一步深化改革、完善生態(tài)文明制度體系進行了全面部署，改革目標任務的階段性與逐層遞進關系非常明顯。當前，“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了”，新一輪生態(tài)文明體制改革涉及的都是深層次體制機制問題，生態(tài)環(huán)境法典應該準確把握重大改革于法有據(jù)和為進一步改革留有空間的關系。一方面，認真分析研究生態(tài)環(huán)境法典編纂應該而且可以突破的體制機制障礙與部門利益藩籬，針對部門職責分工交叉重疊、分立斷裂所導致的法律制度矛盾沖突，建立明確的協(xié)調(diào)、協(xié)同機制，解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法問題；另一方面，固化改革實踐已經(jīng)探索成熟的體制機制，如中國人權行動方案已經(jīng)確立的“環(huán)境權”及其保障機制，再如環(huán)境司法專門化機制、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度形成的“行訴銜接”機制等，建立“黨委領導-政府主導-企業(yè)主責-公眾參與-司法保障”的生態(tài)環(huán)境多元共治體制，以法典化立法方式促進形成現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系。與此同時，對于一些正在深化過程中且有待繼續(xù)探索的改革，留足空間，以保證改革順利進行。
?。ㄈ┓ǖ浠⒎ㄅc相關立法的關系
引領社會關系變革是法典化立法的最大優(yōu)勢，將生態(tài)文明建設國家戰(zhàn)略具體化，推動形成人與自然和諧共生的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式，為社會生活提供體系化好、協(xié)調(diào)性強、便于實施的法律制度保障，是生態(tài)環(huán)境法典編纂的主要功能?；谖覈F(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法涉及傳統(tǒng)的環(huán)境保護與資源開發(fā)利用兩大部門，并且生態(tài)環(huán)境立法必須與行政法、民法、刑法、訴訟法等基礎性法律制度相互融貫才能更好適用，生態(tài)環(huán)境法典編纂采取了適度法典化的模式。這也意味著，生態(tài)環(huán)境法典在對現(xiàn)行環(huán)境保護立法與資源立法分別不同情況予以納入和部分納入的基礎上，還必須充分考慮與相關行政法、民法典、刑法以及三大訴訟法的銜接問題。一方面，生態(tài)環(huán)境法典編纂需在總則編提取能夠涵蓋各分編的“公因式”、生態(tài)保護編建立要素保護與生態(tài)系統(tǒng)服務功能等保護的體系化邏輯、綠色低碳發(fā)展編形成“在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護”的制度體系，高度重視生態(tài)環(huán)境立法背后的自然規(guī)律與社會規(guī)律交織特性，超越部門主導立法慣性，建立“法典立法目的、基本原則統(tǒng)領單行法”的判斷標準，既保證法典自身邏輯順暢，也為相關法律在法典完成后的修改提供系統(tǒng)性基礎。另一方面，法律責任編需充分考慮生態(tài)環(huán)境法典的行為規(guī)則與民法典、刑法、訴訟法的裁判規(guī)則和程序規(guī)則的銜接，認真總結生態(tài)環(huán)境司法改革經(jīng)驗和已經(jīng)出臺的司法解釋，按照一定的立法邏輯，將民法典已經(jīng)規(guī)定的“綠色條款”、刑法規(guī)定的生態(tài)環(huán)境犯罪、訴訟法規(guī)定的生態(tài)環(huán)境公益訴訟等制度進行提煉，將生態(tài)環(huán)境侵權、生態(tài)環(huán)境犯罪、生態(tài)環(huán)境公益訴訟的特殊制度，在法典中予以規(guī)定。同時，充分考慮生態(tài)環(huán)境法律制度以行政執(zhí)法為主的特殊性，以及環(huán)境行政行為規(guī)范與行政違法后果之間的直接關聯(lián)性，將行政處罰及其相關行政處理措施直接置于各分編，以保證法典的實用性，落實“有權必有責、違法必追究”的“最嚴”法治要求。
?。ㄋ模﹪鴥?nèi)立法與國際視野的關系
中國的生態(tài)環(huán)境法典編纂受到世界各國及國際組織的高度關注。以法典化立法方式體現(xiàn)引領國際生態(tài)環(huán)境治理體系變革的大國擔當，展現(xiàn)中國生態(tài)文明建設巨大成就，為世界提供生態(tài)環(huán)境治理的“法治范本”，是生態(tài)環(huán)境法典編纂當然的視野與胸懷。這就需要切實增強統(tǒng)籌國內(nèi)法治和涉外法治的意識，充分發(fā)揮涉外條款銜接國內(nèi)法治與國際治理的功能，解決好以國際通用的環(huán)境法語言、環(huán)境法制度表達中國生態(tài)環(huán)境法典制度體系與引領建構全球生態(tài)環(huán)境治理新秩序的關系。例如，用好“可持續(xù)發(fā)展”這個解決當代人類發(fā)展問題的“金鑰匙”，以“實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，促進可持續(xù)發(fā)展”的立法目的，展現(xiàn)中國式現(xiàn)代化與聯(lián)合國“可持續(xù)發(fā)展”目標的高度契合。再如，以中國式表達明確宣示公民環(huán)境權，占據(jù)侵權生態(tài)環(huán)境治理道義制高點，體現(xiàn)堅持走中國人權發(fā)展道路，在物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展中全方位提升各項人權保障水平的大國形象。又如，認真研究生態(tài)環(huán)境立法領域的法律適用屬地原則，借鑒積極進取管轄權理論的路徑與方法，建構生態(tài)環(huán)境法典域外適用規(guī)則體系，等等。
草案面向全社會公開征求意見，既是踐行全過程人民民主，堅持科學立法、民主立法、依法立法的具體體現(xiàn)，也是廣泛聽取社會各方面意見建議、提高立法質(zhì)量，廣泛凝聚共識、形成法律實施民意基礎的重要立法過程。生態(tài)環(huán)境法典編纂作為重大政治任務和立法任務，是政治決策與法律知識有機結合、立法工作者與法學研究者密切合作的成果，環(huán)境法理論研究者應不負時代使命，強化責任擔當，積極參與生態(tài)環(huán)境法典編纂研究，對草案提出科學合理的意見建議。
?。ㄗ髡呦等珖舜蟪Ｎ瘯瘑T、環(huán)境與資源保護委員會副主任委員，中國法學會副會長、中國法學會環(huán)境資源法學研究會會長）
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