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　　2025年4月，《中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境法典(草案)》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議首次審議并公開征求意見。草案總則編通過對(duì)基本規(guī)定、監(jiān)督管理、通用性法律制度和保障措施等方面，構(gòu)建了包括生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重要的基礎(chǔ)規(guī)則、法律原則，以及統(tǒng)領(lǐng)分則各編的基礎(chǔ)性、綜合性、普遍性法律制度框架體系。

　　一、以通用性制度為統(tǒng)領(lǐng)，總則編奠定“總-分”結(jié)構(gòu)的框架體系

　　以可持續(xù)發(fā)展為主線，系統(tǒng)整合現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律制度和機(jī)制。草案把習(xí)近平生態(tài)文明思想作為生態(tài)環(huán)境法典編纂的綱和魂，在謀篇布局上構(gòu)建了由總則、污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展、法律責(zé)任和附則等五編組成的生態(tài)環(huán)境法典框架體系，系統(tǒng)整合了現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律和生態(tài)文明體制改革的制度創(chuàng)新成果。草案將環(huán)境資源能源單行法律長(zhǎng)期堅(jiān)持的實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的立法目標(biāo)與新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)相統(tǒng)籌，通過污染防治、生態(tài)保護(hù)和綠色低碳發(fā)展三大分則領(lǐng)域，分別對(duì)應(yīng)了可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)這三大社會(huì)關(guān)系，系統(tǒng)整合了現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境法律制度機(jī)制和規(guī)則規(guī)范，填補(bǔ)了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域系統(tǒng)性立法的空白，提升了草案的適用性與可操作性。

　　以適度法典化模式，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律制度和規(guī)范創(chuàng)新。草案提煉歸納了環(huán)境資源能源單行法律中適用于污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展編的通用性制度規(guī)范，總結(jié)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將生態(tài)文明建設(shè)中各方面認(rèn)識(shí)較為一致、比較成熟的新制度上升為法律規(guī)定。草案采用了對(duì)不同領(lǐng)域通用性制度折中概括的方法，歸納總則編確定的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域通用性制度規(guī)范。例如，將國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控一并納入“規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控”章，既解決了以往環(huán)境保護(hù)法總則只規(guī)定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的不足，將不同目標(biāo)的兩大規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，又將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控這一分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控的生態(tài)文明制度創(chuàng)新結(jié)合一起，并確定了它們作為基本制度的地位和作用。再如，設(shè)立“標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)”章，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及有關(guān)污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展等方面的標(biāo)準(zhǔn)一并納入，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和生態(tài)領(lǐng)域其他監(jiān)測(cè)方式一并包含在內(nèi)，體現(xiàn)了法典基本制度規(guī)范對(duì)不同領(lǐng)域和部門歸屬的各類標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)措施的協(xié)調(diào)一致。

　　以統(tǒng)領(lǐng)分則各編的基礎(chǔ)性制度為基礎(chǔ)，集成升華生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域共通性制度措施。草案總則編確定了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重要法律原則，即統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)環(huán)境法典各編共同適用的基礎(chǔ)性、綜合性、普遍性的基本規(guī)則。草案集成優(yōu)化了三十多部環(huán)境資源能源單行法律總則章中的共通性制度措施，既對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和利用行為的基本概念、重要原則、監(jiān)督管理體制機(jī)制作出明確規(guī)定，又對(duì)生態(tài)文明基本制度和生態(tài)環(huán)境治理重要制度進(jìn)行了體系化的凝練和概括。

　　二、把握總則編的功能定位和統(tǒng)領(lǐng)作用，重點(diǎn)做好“編訂纂修”和“集成升華”工作

　　從總則編的框架和內(nèi)容看，“系統(tǒng)整合”工作已初步完成，框架體系已經(jīng)基本形成。為了更好地做好“編訂纂修”和“集成升華”工作，還需要進(jìn)一步開展深入細(xì)致的論證分析和深化研究。

　　建議將實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展”列入立法目的。草案雖多處出現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)表述，但在立法目的公因式中遺漏了我國(guó)環(huán)境資源能源單行法律普遍確立的“可持續(xù)發(fā)展”規(guī)定。為保持生態(tài)環(huán)境立法目的的一致性和穩(wěn)定性，建議將實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)繼續(xù)作為立法的目的之一。

　　建議突出生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域基本法的性質(zhì)功能。草案總則編承繼了環(huán)境保護(hù)法的結(jié)構(gòu)和大量?jī)?nèi)容，同時(shí)也體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)法的污染防治政策、行政和管理法的立法本位。2014年修訂的環(huán)境保護(hù)法是以污染防治為主要內(nèi)容的單行法律，并非生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的基本法律，具有濃厚的污染防治監(jiān)管和授權(quán)環(huán)保部門執(zhí)法的色彩，對(duì)自然資源和生態(tài)保護(hù)的條文規(guī)定分量較少。深化生態(tài)文明體制改革以來，黨和政府文件以及在相關(guān)環(huán)境資源能源法律中大量采用“生態(tài)環(huán)境”以替換“環(huán)境”的表述，強(qiáng)化了生態(tài)文明制度建設(shè)將“生態(tài)”與“環(huán)境”并列認(rèn)識(shí)的意識(shí)，逐漸將自然、生態(tài)和資源全部納入“生態(tài)環(huán)境”的概念中來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單不斷完善，生態(tài)環(huán)境治理體系也不斷健全。因此，建議在總則編突出草案是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域基本法的性質(zhì)功能。此外，建議將堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的生態(tài)文明制度體系確立的基礎(chǔ)性制度納入總則編通用性制度，使草案更加符合目標(biāo)協(xié)調(diào)性、內(nèi)容全面性、邏輯自洽性和價(jià)值一致性的要求。

　　建議將適用范圍從生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)活動(dòng)擴(kuò)大到生態(tài)環(huán)境利用行為。實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)活動(dòng)大多數(shù)是涉及政府及其主管部門的工作職責(zé)、監(jiān)管職責(zé)等工作內(nèi)容，少數(shù)涉及公民的權(quán)利義務(wù)、環(huán)境意識(shí)和環(huán)境教育等內(nèi)容。其他主體，如國(guó)家司法機(jī)關(guān)的任務(wù)，是適用法律評(píng)判生態(tài)環(huán)境利用行為人的行為屬性，依法對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行為人進(jìn)行環(huán)境資源審判或提起環(huán)境公益訴訟。草案將適用范圍限定在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和相關(guān)活動(dòng)的規(guī)定，未能體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系中的其他主體在生態(tài)環(huán)境利用行為中的地位、作用和任務(wù)，直接影響和限制了生態(tài)環(huán)境法典的具體適用對(duì)象和適用范圍。

　　建議重新定義“生態(tài)環(huán)境”的概念。近年來，全國(guó)人大常委會(huì)在制定和修改環(huán)境資源能源單行法律中，逐步以“生態(tài)環(huán)境”替換“環(huán)境”，表明法律所保護(hù)和利用的“環(huán)境”已從性質(zhì)上轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)環(huán)境”，這需要生態(tài)環(huán)境法典予以重新定義。然而，總則編對(duì)“生態(tài)環(huán)境”的解釋仍停留在環(huán)境保護(hù)法對(duì)“環(huán)境”所作的概括解釋上，只在“自然因素”之后加上“及其相互聯(lián)系與作用”。與生態(tài)文明建設(shè)政策文件不同，在法律上重新解釋“生態(tài)環(huán)境”的概念，將直接影響著人們對(duì)憲法、現(xiàn)行法律以及未來法典對(duì)“生態(tài)環(huán)境”內(nèi)涵和外延的理解。建議草案將“生態(tài)環(huán)境”從狹義的復(fù)合名詞擴(kuò)充解釋為廣義的并列名詞，即“生態(tài)+環(huán)境”而非“生態(tài)的環(huán)境”，包含生活環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)和自然資源要素在內(nèi)。

　　三、強(qiáng)化總則編在多元主體生態(tài)環(huán)境治理體系中的地位

　　黨的二十屆三中全會(huì)提出“健全生態(tài)環(huán)境治理體系”的要求，必須明確多主體參與、多主體協(xié)同、多主體制衡、多主體協(xié)調(diào)等方面的地位、作用及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

　　建議以主體普遍遵循的法律原則優(yōu)化草案確立的工作原則。法律原則是法律關(guān)系普遍適用的基本準(zhǔn)則?？倓t編第六條用“堅(jiān)持”二字作為修飾“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的原則，使草案確立的這些原則更契合工作原則而非法律原則。由于國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的主要承擔(dān)者是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，所以應(yīng)當(dāng)用“堅(jiān)持”來修飾工作原則。但是作為生態(tài)環(huán)境法律關(guān)系各主體所應(yīng)遵守的法律原則，建議用“遵循”而非“堅(jiān)持”來修飾。

　　建議在“監(jiān)管體系”中明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單上其他重要公權(quán)力主體的有關(guān)職權(quán)職責(zé)。除生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門外，發(fā)展改革、水行政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)部門，屬于非直接負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的公權(quán)力機(jī)關(guān)，但在涉及保護(hù)整個(gè)生態(tài)環(huán)境利用行為中，它們擔(dān)負(fù)預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、減輕環(huán)境負(fù)荷的協(xié)同共治的職責(zé)。另外，國(guó)家司法機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著生態(tài)環(huán)境資源審判職能和生態(tài)環(huán)境公益訴訟職能。因此，在“監(jiān)管體系”外，建議明確這些重要公權(quán)力主體在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、協(xié)調(diào)環(huán)境利用行為和生態(tài)環(huán)境資源爭(zhēng)議糾紛處理等方面的主體地位及職權(quán)職責(zé)。

　　建議對(duì)公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益的內(nèi)容作出明確規(guī)定。草案第一條規(guī)定了“保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權(quán)益”，這是總則編的一大亮點(diǎn)。這項(xiàng)重要的法律權(quán)益不僅是對(duì)立法目的的高度概括和抽象規(guī)定，還應(yīng)通過專門條文明確規(guī)定于相關(guān)條文中。我國(guó)從2009年以來連續(xù)制定并實(shí)施了四期國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，將“環(huán)境權(quán)利”獨(dú)立為與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利、公民權(quán)利與政治權(quán)利相并列的權(quán)利類型。2018年通過的憲法修正案推動(dòng)“生態(tài)文明”入憲，為保障公眾環(huán)境權(quán)益提供了憲法依據(jù)。這些是中國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)和人權(quán)制度發(fā)展取得的重大成就，是“堅(jiān)持以人民為中心”、實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的重大成果。公眾是生態(tài)環(huán)境治理體系中的重要主體，生態(tài)環(huán)境法典設(shè)立環(huán)境權(quán)利條文有助于公眾協(xié)同政府和企業(yè)事業(yè)單位履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)。為此，建議在法典生態(tài)環(huán)境治理體系的主體中，明確公眾的地位，規(guī)定公民享有在清潔、健康的環(huán)境中生活的權(quán)利。

　　四、明確通用性制度規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)及解決方案，將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度升華為通用性制度

　　草案對(duì)通用性制度公因式的提取標(biāo)準(zhǔn)不一致。例如，突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)制度僅在應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境污染事件的場(chǎng)合才適用，但總則編將其作為通用性制度規(guī)范。此外，對(duì)納入總則編但現(xiàn)行法律未作規(guī)定的生態(tài)文明制度創(chuàng)新成果，應(yīng)明確其標(biāo)準(zhǔn)和解決方案。例如，與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度相同，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度也是生態(tài)文明系列制度創(chuàng)新的重大成果，是具有特色的制度安排。該制度明確政府作為賠償權(quán)利人的地位，通過與違法造成生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)人就修復(fù)或賠償范圍進(jìn)行磋商達(dá)成一致，最終由賠償義務(wù)人負(fù)擔(dān)修復(fù)和賠償資金的制度安排。這項(xiàng)制度涉及生態(tài)環(huán)境損害的科學(xué)確定、修復(fù)或賠償數(shù)額的科學(xué)確定與鑒定評(píng)估、修復(fù)以及賠償資金的使用與監(jiān)督等內(nèi)容，涉及政府諸多公權(quán)力部門的工作協(xié)同，也涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任與其他法律責(zé)任的協(xié)調(diào)關(guān)系。目前該制度已廣泛適用于污染防治、生態(tài)保護(hù)和綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域各類環(huán)境利用行為中，符合通用性制度的基本特征。建議在總則編通用性法律制度中予以明確規(guī)定。

　　（作者系北京大學(xué)法學(xué)院教授、碳中和研究院雙聘教授，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）