2025年06月29日
星期日
時間：2025-06-26 來源：民主與法制周刊 責任編輯：陳聰
2025年4月，《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典(草案)》（以下簡稱“草案”）提請十四屆全國人大常委會第十五次會議首次審議并公開征求意見。草案總則編通過對基本規(guī)定、監(jiān)督管理、通用性法律制度和保障措施等方面，構建了包括生態(tài)環(huán)境領域重要的基礎規(guī)則、法律原則，以及統(tǒng)領分則各編的基礎性、綜合性、普遍性法律制度框架體系。
一、以通用性制度為統(tǒng)領，總則編奠定“總-分”結構的框架體系
以可持續(xù)發(fā)展為主線，系統(tǒng)整合現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境領域的法律制度和機制。草案把習近平生態(tài)文明思想作為生態(tài)環(huán)境法典編纂的綱和魂，在謀篇布局上構建了由總則、污染防治、生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展、法律責任和附則等五編組成的生態(tài)環(huán)境法典框架體系，系統(tǒng)整合了現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境領域的法律和生態(tài)文明體制改革的制度創(chuàng)新成果。草案將環(huán)境資源能源單行法律長期堅持的實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的立法目標與新時代生態(tài)文明建設相統(tǒng)籌，通過污染防治、生態(tài)保護和綠色低碳發(fā)展三大分則領域，分別對應了可持續(xù)發(fā)展的社會、環(huán)境和經(jīng)濟這三大社會關系，系統(tǒng)整合了現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境法律制度機制和規(guī)則規(guī)范，填補了生態(tài)環(huán)境領域系統(tǒng)性立法的空白，提升了草案的適用性與可操作性。
以適度法典化模式，推動生態(tài)環(huán)境領域法律制度和規(guī)范創(chuàng)新。草案提煉歸納了環(huán)境資源能源單行法律中適用于污染防治、生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展編的通用性制度規(guī)范，總結了生態(tài)環(huán)境保護工作中的實踐經(jīng)驗，將生態(tài)文明建設中各方面認識較為一致、比較成熟的新制度上升為法律規(guī)定。草案采用了對不同領域通用性制度折中概括的方法，歸納總則編確定的生態(tài)環(huán)境領域通用性制度規(guī)范。例如，將國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控一并納入“規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控”章，既解決了以往環(huán)境保護法總則只規(guī)定環(huán)境保護規(guī)劃的不足，將不同目標的兩大規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，又將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控這一分區(qū)域差異化精準管控的生態(tài)文明制度創(chuàng)新結合一起，并確定了它們作為基本制度的地位和作用。再如，設立“標準和監(jiān)測”章，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準以及有關污染防治、生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展等方面的標準一并納入，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和生態(tài)領域其他監(jiān)測方式一并包含在內(nèi)，體現(xiàn)了法典基本制度規(guī)范對不同領域和部門歸屬的各類標準和監(jiān)測措施的協(xié)調(diào)一致。
以統(tǒng)領分則各編的基礎性制度為基礎，集成升華生態(tài)環(huán)境領域共通性制度措施。草案總則編確定了生態(tài)環(huán)境領域的重要法律原則，即統(tǒng)領生態(tài)環(huán)境法典各編共同適用的基礎性、綜合性、普遍性的基本規(guī)則。草案集成優(yōu)化了三十多部環(huán)境資源能源單行法律總則章中的共通性制度措施，既對生態(tài)環(huán)境保護和利用行為的基本概念、重要原則、監(jiān)督管理體制機制作出明確規(guī)定，又對生態(tài)文明基本制度和生態(tài)環(huán)境治理重要制度進行了體系化的凝練和概括。
二、把握總則編的功能定位和統(tǒng)領作用，重點做好“編訂纂修”和“集成升華”工作
從總則編的框架和內(nèi)容看，“系統(tǒng)整合”工作已初步完成，框架體系已經(jīng)基本形成。為了更好地做好“編訂纂修”和“集成升華”工作，還需要進一步開展深入細致的論證分析和深化研究。
建議將實現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展”列入立法目的。草案雖多處出現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的相關表述，但在立法目的公因式中遺漏了我國環(huán)境資源能源單行法律普遍確立的“可持續(xù)發(fā)展”規(guī)定。為保持生態(tài)環(huán)境立法目的的一致性和穩(wěn)定性，建議將實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目標繼續(xù)作為立法的目的之一。
建議突出生態(tài)環(huán)境領域基本法的性質(zhì)功能。草案總則編承繼了環(huán)境保護法的結構和大量內(nèi)容，同時也體現(xiàn)了環(huán)境保護法的污染防治政策、行政和管理法的立法本位。2014年修訂的環(huán)境保護法是以污染防治為主要內(nèi)容的單行法律，并非生態(tài)環(huán)境領域的基本法律，具有濃厚的污染防治監(jiān)管和授權環(huán)保部門執(zhí)法的色彩，對自然資源和生態(tài)保護的條文規(guī)定分量較少。深化生態(tài)文明體制改革以來，黨和政府文件以及在相關環(huán)境資源能源法律中大量采用“生態(tài)環(huán)境”以替換“環(huán)境”的表述，強化了生態(tài)文明制度建設將“生態(tài)”與“環(huán)境”并列認識的意識，逐漸將自然、生態(tài)和資源全部納入“生態(tài)環(huán)境”的概念中來，生態(tài)環(huán)境保護責任清單不斷完善，生態(tài)環(huán)境治理體系也不斷健全。因此，建議在總則編突出草案是生態(tài)環(huán)境領域基本法的性質(zhì)功能。此外，建議將堅持和完善最嚴格的生態(tài)文明制度體系確立的基礎性制度納入總則編通用性制度，使草案更加符合目標協(xié)調(diào)性、內(nèi)容全面性、邏輯自洽性和價值一致性的要求。
建議將適用范圍從生態(tài)環(huán)境保護相關活動擴大到生態(tài)環(huán)境利用行為。實踐中，生態(tài)環(huán)境保護的相關活動大多數(shù)是涉及政府及其主管部門的工作職責、監(jiān)管職責等工作內(nèi)容，少數(shù)涉及公民的權利義務、環(huán)境意識和環(huán)境教育等內(nèi)容。其他主體，如國家司法機關的任務，是適用法律評判生態(tài)環(huán)境利用行為人的行為屬性，依法對生態(tài)環(huán)境損害行為人進行環(huán)境資源審判或提起環(huán)境公益訴訟。草案將適用范圍限定在生態(tài)環(huán)境保護和相關活動的規(guī)定，未能體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系中的其他主體在生態(tài)環(huán)境利用行為中的地位、作用和任務，直接影響和限制了生態(tài)環(huán)境法典的具體適用對象和適用范圍。
建議重新定義“生態(tài)環(huán)境”的概念。近年來，全國人大常委會在制定和修改環(huán)境資源能源單行法律中，逐步以“生態(tài)環(huán)境”替換“環(huán)境”，表明法律所保護和利用的“環(huán)境”已從性質(zhì)上轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)環(huán)境”，這需要生態(tài)環(huán)境法典予以重新定義。然而，總則編對“生態(tài)環(huán)境”的解釋仍停留在環(huán)境保護法對“環(huán)境”所作的概括解釋上，只在“自然因素”之后加上“及其相互聯(lián)系與作用”。與生態(tài)文明建設政策文件不同，在法律上重新解釋“生態(tài)環(huán)境”的概念，將直接影響著人們對憲法、現(xiàn)行法律以及未來法典對“生態(tài)環(huán)境”內(nèi)涵和外延的理解。建議草案將“生態(tài)環(huán)境”從狹義的復合名詞擴充解釋為廣義的并列名詞，即“生態(tài)+環(huán)境”而非“生態(tài)的環(huán)境”，包含生活環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)和自然資源要素在內(nèi)。
三、強化總則編在多元主體生態(tài)環(huán)境治理體系中的地位
黨的二十屆三中全會提出“健全生態(tài)環(huán)境治理體系”的要求，必須明確多主體參與、多主體協(xié)同、多主體制衡、多主體協(xié)調(diào)等方面的地位、作用及其權利義務關系。
建議以主體普遍遵循的法律原則優(yōu)化草案確立的工作原則。法律原則是法律關系普遍適用的基本準則。總則編第六條用“堅持”二字作為修飾“生態(tài)環(huán)境保護”的原則，使草案確立的這些原則更契合工作原則而非法律原則。由于國家環(huán)境保護義務的主要承擔者是國家行政機關，所以應當用“堅持”來修飾工作原則。但是作為生態(tài)環(huán)境法律關系各主體所應遵守的法律原則，建議用“遵循”而非“堅持”來修飾。
建議在“監(jiān)管體系”中明確生態(tài)環(huán)境保護責任清單上其他重要公權力主體的有關職權職責。除生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門外，發(fā)展改革、水行政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房和城鄉(xiāng)建設等有關部門，屬于非直接負有生態(tài)環(huán)境保護職責的公權力機關，但在涉及保護整個生態(tài)環(huán)境利用行為中，它們擔負預防環(huán)境風險、減輕環(huán)境負荷的協(xié)同共治的職責。另外，國家司法機關擔負著生態(tài)環(huán)境資源審判職能和生態(tài)環(huán)境公益訴訟職能。因此，在“監(jiān)管體系”外，建議明確這些重要公權力主體在生態(tài)環(huán)境保護、協(xié)調(diào)環(huán)境利用行為和生態(tài)環(huán)境資源爭議糾紛處理等方面的主體地位及職權職責。
建議對公眾生態(tài)環(huán)境權益的內(nèi)容作出明確規(guī)定。草案第一條規(guī)定了“保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權益”，這是總則編的一大亮點。這項重要的法律權益不僅是對立法目的的高度概括和抽象規(guī)定，還應通過專門條文明確規(guī)定于相關條文中。我國從2009年以來連續(xù)制定并實施了四期國家人權行動計劃，將“環(huán)境權利”獨立為與經(jīng)濟、社會和文化權利、公民權利與政治權利相并列的權利類型。2018年通過的憲法修正案推動“生態(tài)文明”入憲，為保障公眾環(huán)境權益提供了憲法依據(jù)。這些是中國生態(tài)文明制度建設和人權制度發(fā)展取得的重大成就，是“堅持以人民為中心”、實現(xiàn)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的重大成果。公眾是生態(tài)環(huán)境治理體系中的重要主體，生態(tài)環(huán)境法典設立環(huán)境權利條文有助于公眾協(xié)同政府和企業(yè)事業(yè)單位履行生態(tài)環(huán)境保護義務。為此，建議在法典生態(tài)環(huán)境治理體系的主體中，明確公眾的地位，規(guī)定公民享有在清潔、健康的環(huán)境中生活的權利。
四、明確通用性制度規(guī)范的標準及解決方案，將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度升華為通用性制度
草案對通用性制度公因式的提取標準不一致。例如，突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應對制度僅在應對突發(fā)環(huán)境污染事件的場合才適用，但總則編將其作為通用性制度規(guī)范。此外，對納入總則編但現(xiàn)行法律未作規(guī)定的生態(tài)文明制度創(chuàng)新成果，應明確其標準和解決方案。例如，與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度相同，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度也是生態(tài)文明系列制度創(chuàng)新的重大成果，是具有特色的制度安排。該制度明確政府作為賠償權利人的地位，通過與違法造成生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務人就修復或賠償范圍進行磋商達成一致，最終由賠償義務人負擔修復和賠償資金的制度安排。這項制度涉及生態(tài)環(huán)境損害的科學確定、修復或賠償數(shù)額的科學確定與鑒定評估、修復以及賠償資金的使用與監(jiān)督等內(nèi)容，涉及政府諸多公權力部門的工作協(xié)同，也涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償責任與其他法律責任的協(xié)調(diào)關系。目前該制度已廣泛適用于污染防治、生態(tài)保護和綠色低碳發(fā)展領域各類環(huán)境利用行為中，符合通用性制度的基本特征。建議在總則編通用性法律制度中予以明確規(guī)定。
（作者系北京大學法學院教授、碳中和研究院雙聘教授，中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長）
關注官方微信
關注官方微博
